第七章 城市公共事业管理
本章重点：
第一节 城市公共事业管理概述 一、城市公共事业管理的含义
城市公共事业：所谓城市公共事业，就是城市中以满足全体公众的共同需要为基本目标，不以赢利为目的，关系到城市全体公众基本生活质量和共同利益的特定的城市公共事务。城市公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育等社会活动及部门
武汉通
全称武汉城市一卡通。武汉通的发行将逐步实现“一城一卡，一卡通用”，方便市民生活。武汉城市一卡通将在公汽、轮渡、轻轨、电影、电视、超市、药店及机场公路等8个领域使用，其中乘车、看电影等方面均有打折优惠。2010年内将扩展到供电、供水、出租车、泊车、图书馆等15个领域。
城市公共事业管理：
1.满足城市居民在科教文体卫等方面需求2.提供的有形和无形产品属于公共物品 3.主体是国有企业和单位，同时也有一部分非国企和单位4.资金投入以政府财政为主 5.城市政府对城市公共事业实施管制6.目标以社会效益为主，兼顾经济效益
7.涉及领域以科教文卫体、基础设施、社会保障为主，同时也涉及第一二三产业的部分领域
传统城市公共事业管理体制存在的问题
1.职能范围不明确，管理机构臃肿2.部门分割，“事”出多门
3.政事不分，城市公共事业组织过于行政化4.忽视市场竞争机制的运用，体制僵化 5.举办和管理主体单一，管理方式落后
案例：
在我国的公用企业面前，国际社会公认的几项消费者权利-安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现。因此未来的行政规制体制必须强调公众参与。程序正义十分重要，在民营化过程中，所有程序都应该公开
透明，让民众所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。以下三项制度尤其值得关注：
1. 公开招标制度。以公开招标的方式进行公用事业民营化，无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生，应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订公用事业民营化公开招标投标制度。
2. 价格听证制度。公用事业民营化后，价格问题十分重要。各地已经结合本地区的实际开始探索一些有益的做法。应该根据价格法的规定，进一步完善公用事业的价格听证制度，并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利。
3. 规制谈判制度。民营化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。韩国的“规制基本法”对协商谈判程序有不同程度的规定。
4.公用事业信息公开制度。公用事业关系民生，应该建立公用事业信息公开制度，允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息
城市公共事业管理体制改革的趋势
1.城市公共事业管理的多元化、社会化 2.城市公共事业管理手段的市场化、产业化 3.城市公共事业管理的法制化、规范化
城市公共事业管理改革具体内容
?积极推行“政事分开”，深化事业单位管理体制改革 ?建立多元化的投融资体制和多元化的运营主体
?建立市场竞争机制，拖进城市公共事业产业化和市场化 ?大力培育和发展社会中介组织 ?加快城市公共事业管理的法制建设 ?城市公共事业管理效益
?城市公共事业管理效益关系
二、城市公共事业管理的效益关系
?环境效益 ?社会效益 ?经济效益
三、城市公共事业的基础管理
1.城市公共事业的规划管理 2.城市公共事业的准入管理 3.城市公共事业的价格管理 4.城市公共事业的税收管理
公共事业价格是指公用事业经营者为公众提供的公共产品和服务价格。公用事业价格关系群
众的切身利益，科学、合理的公用事业价格是提高民生净福利、促进公用事业可持续发展的重要手段。随着我国经济社会的快速发展，政治民主进程的不断推进，近年来，公用事业价格问题越来越成为社会关注的热点。 问题及原因：
（一）公用事业价格改革目标不明晰。改革开放以来，我国各项公用事业中均有初装费、开
户费等为公用事业筹集发展资金的价格政策。这些价格政策是与当时我国公用事业基础薄弱、公共产品和服务严重不足的状况相适应的。但是，在我国经济社会发展到一定程度，追求公平正义、构建和谐社会成为社会关注的焦点时，原有的公用事业价格“公平”性不足的弊端也就显现了出来。首先消费者、经营者、政府之间的利益不公平。由于政府的职责不到位，把本该由政府负责的事情推给市场，对公用事业的公共财政投入不足，经营者的投入必然增大，由此增加的运营成本只能通过提高公用事业价格来弥补，消费者则作为最终买单者。比较突出的有，政府公共财政对教育、医疗事业投入不足，既导致教育、医疗事业满足不了人民群众的需要，出现“上学难”、“看病难”的问题，也由于学校、医院要通过收费来弥补经费不足，产生“上学贵”、“看病贵”的问题，人民群众受教育和保持身体健康的基本权利得不到保障。此外，在住房保障、公共交通等领域也存在相似的情况。其次是不同消费者之间的利益不公平。同质同价本该是公用事业产品和服务定价的基本原则，但目前我国通行的却是按消费者的性质分类定价，如一般分为商业用户、工业用户、家庭用户等，价格水平从高到低，目的是体现对家庭用户的照顾。家庭用户又分为普通家庭用户和低收入家庭用户，并对低收入家庭用户实行价格减、免政策。
（二）公用事业价格形成机制不完善。目前我国公用事业价格存在“价格”功能不全的问题。
一是公用事业价格没有反映全成本。保本微利是保证公用事业可持续发展的最基本要求，但是由于公用事业价格影响面较大，致使价格不能完全反映成本的变动。例如，目前我国大多数地区的污水处理费标准偏低，没有达到企业正常运营所要求的保本水平，影响了污水处理行业的发展，这也是我国污水处理率较低的重要原因之一。二是公用事业价格没有反映真实成本。定价成本是制定公用事业价格的基础，目前政府难以准确掌握公用事业价格成本，一些不合理的成本也混入了定价成本中，导致价格虚高。社会上反映强烈的垄断行业高收入、高福利问题与此有很大关系。三是公用事业价格没有反映供求关系。价格必须反映供求关系，对供给不足的产品和服务实行偏高的价格，对供给充足的产品和服务实行偏低的价格，这样才能发挥价格杠杆的作用，合理引导生产和消费。但是，由于政府在制定价格时往往过多地考虑价格外的因素，致使仍有一些公用事业价格没有反映供求关系。例如，自来水价格普遍偏低，没有反映我国水资源紧缺的实
际，不利于促进水资源节约。
（三）公用事业价格监管不到位。一是公用事业价格监管的法律法规不完善。目前我国尚未
出台专门的公用事业价格监管的法律、法规。例如，现行法律、法规对如何确定公用事业价格成本构成及公用事业利润率水平没有明确规定，往往造成在公用事业价格的制定和调整过程中经营者和政府讨价还价，降低了公用事业定价的科学性、严肃性。 公用事业价格改革可以从三个方面着力，一是明确公用事业价格改革目标，强化公用事业价
格的“公平”属性，以更好地发挥公用事业价格的利益分配功能，促进和谐社会建设；二是完善公用事业价格形成机制，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的公用事业价格形成机制，强化公用事业价格的“价格”功能，充分发挥价格杠杆作用，促进资源节约和环境友好型社会建设；三是完善公用事业价格监管体制，确保公用事业为公众提供持续、安全、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务。
第二节 城市教育和科技管理
一、城市教育管理的基本制度及主要内容
教育有广义和狭义之分。广义的教育是指凡是能增进人们的知识和技能、影响人们思想品德
的活动；狭义的教育则主要是指学校教育。 城市教育管理也有广义和狭义之分。广义的城市教育管理包括城市教育行政和学校管理，它
以整个城市的教育系统作为自己的管理对象，以教育的法律、法规为管理的基本依据，对整个城市的教育行政系统及各级各类学校进行教育投资、监督指导、教育机构等方面的机会、组织、指导和控制。狭义的城市教育管理则是专指学校教育管理。 中国城市教育管理的基本构成 1、学校教育制度
学前教育、初等教育、中等教育、高等教育 2、义务教育制度
根据《教育法》第十八条的规定，城市应当实行九年制义务教育制度，即对适龄儿童和少年实施一定年限的、强迫的、普及的、免费的学校教育。 3、职业和成人教育制度
城市政府及企事业事业单位应当保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。 4、教育考试制度
中考，高考，考研，考博 5、学业证书和学位制度
三级：学士——本科、硕士——研究生、博士——博士研究生 博士后研究人员是指经批准并在全国博士后管理委员会办公室注册，在流动站或工作站里从
事博士后科研工作的人员。具有如下几个特点：
博士后”表明的是一种经历。博士是最高学位，不能把“博士后”看成比博士更高一级的学位，对博士后研究人员不能再授予其它任何名义的学位称号，同时“博士后”也不是专业技术或行政职务。
博士后研究人员主要从事科学研究，而这种科研工作往往具有探索、开拓、创新性质。 博士后研究人员是国家正式工作人员，而不再是学生。他们在博士后研究期间要与其他正式
职工一样计算工龄，除享受国家规定的优惠待遇外，还享受同本单位正式职工一样的各种待遇。
全国博士后管委会第十三次会议研究决定，给期满出站，并且工作达到一定标准的博士后（一
般为两年）研究人员颁发《博士后证书》。所以说\博士后\其实是一种工作，而拥有\博士\学位是申请成为\博士后\的必要条件。 博士后指的是一些新近获得博士学位的人，在他成为正式的专职研究人员之前，经过竞争而
获得有关部门提供的津贴，在一所水平较高的研究机构做一段研究工作，以取得科研经验。一般称这些人为博士后研究人员，简称“博士后”。
日益激烈的科技竞争，使人才特别是青年高级研究人才的培养备受各国重视，博士后
制度成为许多国家造就拔尖人才的重要途径。
13大门类：哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学、艺术学 6.教育督导和教育评估制度
城市教育管理的对象
?1.教育经费
?2.教育管理结构——教育委员会或教育局
它是市人民政府管理全市教育事业的综合智能部门，负责管理本事的各级各类学校及其他教
育机构，既受同级人民政府的领导，又受上级教委的业务指导。 ?3.教师队伍 ?4.高等学校招生
城市教育管理体制的改革
?1.我国原有城市教育管理体制存在的问题 （1）政府管得过多，统得过死 （2）管理方式陈旧 （3）办学模式单一 （4）教育经费投入不足
2.城市教育管理体制改革的内容
（1）转变政府职能，改革过于集中统一的管理体制和模式
（2）促进社会参与办学和管理，实现办学主体多元化和教育产业化 （3）加强高等学校的办学自主权，提高高校本身的自主能力 （4）加快教育立法，完善教育执法监督体系 案例：教育不公
不论是很多家长头疼的“择校”,还是不同地区考生接受高等教育机会不公平……这些都反映 出城乡、地区和校际之间教育发展的不平衡以及不同群体之间接受优质教育机会的不均等。 2011年8月21日,中国农业大学新生开学。当天,该校公布的一个统计数据引起媒体的注意 ——从2002年至2010年,该校本科新生中农村户籍学生的比例一直稳定在30%以上。而今 年,这一比例首次跌破30%,只有28.26%。
就在此前不久,一名有15年教龄的中学老师在网上发帖,称自己学校里的尖子生大多家庭条 件好,直呼:“这个时代寒门再难出贵子!”这一网帖引起关于教育公平问题的新一轮讨论—— 在寒门子弟上学已不成问题的今天,为何考入高等学府的农村孩子反而越来越少? “有学上”短板在于“民工娃”
到目前为止,全国城乡均已实现免费义务教育,适龄儿童“不花钱、有学上”。据统计,2010 年全国高中毛入学率达80%；职业教育快速发展,已占高中阶段和高等教育总规模的半壁江 山；家庭经济困难学生资助体系逐步建立,2010年资助学生1.8亿人,资助经费510亿元。 从政策和制度层面看,“有学上”的问题已基本得到解决。然而在现实中,有一个特殊的群 体仍时不时地要遭到“无学可上”的惊吓。
2011年6月中旬起,北京陆续关停24所打工子弟学校,大兴、朝阳、海淀近30所打工子 弟学校相继收到关停通知,涉及近1.4万名学生。8月16日,北京市教委召开新闻通气会称, 已经制定和采取了学生分流方案。就打工子弟学校关停后学生安置问题,北京市教委明确表 示“保证不让一个就读的学生失学”。
早在2001年,国家就对务工人员子女就学问题提出了“两为主”政策,即以流入地政府管 理为主和以公办中小学为主,并出台了一系列举措,有效缓解了务工人员随迁子女就学难问 题。“民工娃”在城市中的义务教育原本已不成问题,但此次北京关停打工子弟学校事件,还是 带给了外来务工人员许多焦虑。
在城里上学的“民工娃”越来越多,但针对他们的教育政策却仍然存在种种缺陷。“面对 面”指出:“一些公办校入学?门槛高?、部分民办校教学质量低、在当地接受?初中后教育?难等 问题依然突出。”
“城市的建设和发展,凝聚着进城务工人员的劳动和汗水,让他们的子女安心上学,是当地 政府不可推卸的责任。”“面对面”的编写者们在书中如此强调,他们提出的措施是:“应该将进 城务工人员随迁子女义务教育纳入当地教育发展规划,纳入区域教育管理体系,指导和督促公 办中小学做好接收就学和教育教学工作。提高公办校对随迁子女的接收能力。降低入学门槛, 简化入学手续,禁止收取借读费。”
除此之外,作为补充,应建立健全以接收随迁子女为主的民办校的审批、管理和扶持制度, 将教师培训和教学研究纳入本地规划,帮助改善办学条件。制定具体办法鼓励公办校对民办 校结对帮扶,组织管理人员和骨干教师轮流支教,鼓励社会各界向其捐资助学。 “教育不公”源头在“机制不公”
即便“有学上”已渐渐不成问题,但被认为是“社会公平基石,人生公平起点”的教育公平,其 含义远不止于此。
“做了15年老师我想告诉大家,这个时代寒门再难出贵子!”不久前,一名中学教师在网上 发帖称,现在成绩好的孩子越来越偏向富裕家庭,在网上引起了热议。
“从?有学上?到?上好学?”,这是“面对面”一书中“如何解决教育公平”这一章节的标题,而它 也正好切中了这个问题的关键:“不论是很多家长头疼的?择校?,还是不同地区考生接受高等 教育机会不公平……这些都反映出城乡、地区和校际之间教育发展的不平衡以及不同群体之 间接受优质教育机会的不均等。”
从“接受教育”机会的不均等,到“接受优质教育”机会的不均等,“面对面”的编写者试图强 调,我们在推动教育公平工作上的重心已经发生改变。
寒门为何难出贵子?除了城乡、区域发展不平衡、教育投入不足等问题外,“制度改革滞 后的掣肘”被该书编者提出来加以强调:“例如,城乡中小学校教师编制和工资待遇缺少统一标 准；教师合理流动制度、省级政府统筹管理推进城乡义务教育一体化发展的机制还不完善 ；而随迁子女无法享受?同城待遇?,根本在于城乡二元户籍制度导致的?身份壁垒?。”
中央教育科学研究院研究员储朝晖在接受《法制日报》记者采访时说,他非常认同应从 社会制度层面去思考这一问题,“教育不公的根基在于社会基础环境上的不公。比如,城市居民 和一个偏僻乡村的农民,其所能享受的权利就有非常大的差距。作为其中一个层面,教育领域 自然也承袭着这种不公”。
这样的不公最直接的体现就在于教育资源的配置上。储朝晖说:“城市和发达地区集中了 大多数优质教育资源,而农村和边缘贫困地区则相对稀缺。即便在同一城市,不同学校占有资 源也存在巨大差距。虽然国家已取消重点学校制度,但很多地方名校?名牌效应?依然存在,加 剧着教育资源配置的失衡。” “教育公平”需“学校平等”
“一些不利于教育公平的体制机制障碍还没有消除,那就一条条去消除；一些促进教育公 平的机制还未建立,那就一点点去建立。”储朝晖认为,要最终解决教育公平问题,就要彻底地 实现整个社会权利的平等,这个过程会非常漫长,政府层面应该有长远打算,但必须从现实出 发一件件地去做。
在应该被消除的机制中,储朝晖认为最关键的要消除所谓的“择校”,“学校和学校之间不 应该因为行政干预而分出三六九等来,如果学校之间地位不平等,会直接导致学生受教育权利 的不平等。”
“在我国许多城市,中小学校择校非常普遍。为了孩子能进名校,家长托关系、找门路, 不惜举家迁移、不惜付高额?赞助费?”。
书中还详细提出了应该被执行的具体措施:“?择校?实质上是?择师?。促进义务教育均衡 发展,关键在于师资力量的均衡配置。应建立健全义务教育学校教师和校长流动机制,实行区 域内中小学教师编制和工资待遇统一标准；城镇中小学教师评聘高级职务(职称),必须有在农 村或薄弱学校任教的经历；配足配齐农村、薄弱学校合格教师,加大培训力度,组织教师到优 质学校学习进修,提高教学水平。”
书中还强调,国家规定义务教育阶段免试、就近入学,但有些学校为了争夺优秀生源和自 身利益,在招生过程中不按章办事,给择校制造了空间。“应按照适龄儿童、少年数量和学校分 布情况,科学划定学校服务范围,合理分配招生名额,通过规范升学入学,不给择校留机会。禁止