关于划拨土地使用权设定抵押的几点思考
划拨土地使用权是指土地使用者依法无偿取得的使用权。根据法律规定，划拨土地使用权在一定条件下可以设定抵押。我行抵押贷款中有相当一部分是以划拨土地使用权设定抵押的。笔者就划拨土地使用权设定抵押办理贷款有以下几点思考：
一、 相关法律对划拨土地使用权设定抵押的规定。
目前对划拨土地使用权设定抵押作出明确规定且有效的行政法规有三个：国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、建设部颁布的《城市房地产抵押管理办法》。这三个法规对划拨
土地使用权抵押、抵押权的实现、处分等方面作出了明确规定。
(一)、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物所有权可以转让、出租、抵押：1、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；2、领有国有土地使用证；3、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；4、向当地人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租抵押所获效益抵交土地使用权出让金。从此条规定来看，划拨土地使用权是不完整的使用权，它的抵押必须
经有权部门批准，且须具备上述4个条件，否则，法院会认定抵押无效。因此，银行在办理划拨土地使用权抵押时，必须注意3个风险点：1、必须有土地管理部门和房产管理部门批准抵押的书面文件，且不能视同为抵押登记证；2、土地使用权抵押登记部门是土地管理部门，而不是其它部门；3、符合上述4个条件。 案例：**行1997年为**县棉纺厂办理贷款200万元，该厂以划拨土地使用权及厂房抵押，未经土地局批准，经工商局登记。1999年该厂申请破产，该行向法院申请土地使用权的优先受偿权，法院以未经土地管理部门批准及登记为由认定抵押无效，致使该行200万元贷款形成损失。
(二)、《城市房地产抵押管理办法》第45条、《城市房地产管理法》第50条规定：以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物设定的房地产抵押进行处分时，应当从处分所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。因此，银行在考虑划拨土地使用权的抵押值时，要扣除应缴土地使用权出让金部分。
案例：1996年**县食品公司以划拨土地使用权为抵押向**行申请贷款，银行办理贷款时未考虑扣除应缴土地使用权出让金因素，2000年该公司进入破产程序，银行获得优先受偿权，但划拨土地使用权被依法拍卖100万元后补交出让金40万元及相关税费后，银行只获偿55万元。
(三)、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定：无偿取得的划拨土地使用权的使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权；对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求可以无偿收回。如果上述情况出现，将直接影响抵押权的实现。银行要防范这些风险，一是慎重选择贷款对象，避免贷款投向前景不佳的企业，二是有必要了解当地的城市发展规划。 案例：1998年**支行为**市外贸土产公司办理贷款100万元，以20亩划拨土地使用权设定抵押，1999年该市扩修环城路，该公司10亩划拨土地使用权被无偿收回，银行抵押权被部分悬空。
二、我行以划拨土地使用权设定抵押发放贷款的管理现状。
（一）、贷款风险的行业分布。由于历史及客观原因，大部分国有企业的土地使用权是以划拨方式取得的，我行有相当一部分贷款是凭抵押划拨土地使用权发放的。这些贷款的质量有好有坏，质量好的一般是近年来发放的，且贷款对象集中在电力、交通、烟草、通信等优势行业，发展前景看好，很少受到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条所列5种情况的威胁，贷款风险较小；质量差的贷款一般放款时间比较早，贷款对象集中在纺织、外贸等前景不看好的行业，有的企业已面临解散、撤销或破产境地。由于在国有企业解散、撤销和破产的程序中政府
干涉行为较多，且上述法规中的规定对抵押权人不利，银行要实现划拨土地使用权的优先受偿权难度很大。防范此类风险的最好时机在贷前调查阶段，因此，按照总行提出的“四重战略”的经营方针选择优质贷款客户是防范风险的关键。 （二）、在计算对贷款客户的授信风险值时，城市地带土地使用权的担保方式调节系数是0.6，如果划拨土地使用权也套用此系数，则会低估此类贷款的风险值。
（三）、对抵押品价值作出客观真实的评估，是防范贷款风险的一个关键环节，在这个环节起关键作用的是评估机构的职业道德。《国有资产评估管理办法》第二章第九条规定：持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门颁发的国有资产评估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司，经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门认可的临时评估机构，可以接受占有单位的委托，从事国有资产评估业务。所以银行在接受评估机构的评估报告时，尤其是关于划拨土地使用权的评估，应当检查该机构是否具备有权部门颁发的国有资产评估资格证书，一是保证资产评估的合法性，二是防止接受一些低素质机构出具的不符合实际的评估报告。
（四）、对于划拨土地使用权设定抵押办理贷款，我行一直未对此项业务作出明确的规定。由于制度上的欠缺，基层行对此类业
务在管理上比较薄弱，主要表现在：法律手续不完备，个别划拨土地使用权抵押未经土地部门书面批准，以抵押登记证代替批准书；由于未考虑应缴土地使用权出让金因素，个别贷款抵押值不足；有接受无资格评估机构出具的评估报告的现象。这些问题对贷款安全性的威胁已不容忽视。
鉴于以上分析，划拨土地使用权设定抵押涉及的法律关系较复杂，比一般土地使用权设定抵押的风险大，而我行目前没有统一规定规范此类业务，建议对划拨土地使用权设定抵押的贷款进行专项调研，摸清全辖此类贷款的数量、质量、客户结构等情况，全面评估此类贷款的风险状况，在此基础上广泛征求业务和风险管理部门的意见，制定统一规定以规范此类贷款的操作，并要求基层行采取补齐相关法律文件、追加担保等措施化解贷款风险