第二节 政府债务和财政赤字风险
政府债务和财政赤字是一对如影随形的财政现象。本节所讲的政府债务是指显性债务，是通过法律确定的政府债务，与下节所讲的隐性债务相区别。我国当前财政风险最明显的表现就是赤字巨额增长导致国债规模的不断膨胀，而国债的巨额利息支出又使赤字进一步扩大，从而使赤字风险和债务风险都不断提高并相互转化。
一、政府债务风脸 (一)国债负担率分析
债务负担率，是一国政府债务余额占GDP的比重，是衡量一国总体债务时常用的指标，它表明一国对债务的国民经济承担能力，发达国家一般以不超过45%为安全。
为了弥补财政赤字和归还以前年度债务利息，中央财政不得不增发国债，特别是从1998年开始实施积极财政政策后，国债规模急剧增长，债务风险骤增。从1981年开始发行国债48亿元，1998年、1999年、2000年则分别达到3808亿元、4015亿元、4200亿元，此外，为了筹集到更多的建设资金，国家财政向国内银行借款，还向国外统借统还了一部份外债。到1999年底仅国债余额高达11290亿元，与当年国家财政收入基本相当，占GDP的比重达到13.7%，表面上看，离发达国家45%的警戒线似乎还很遥远，但发达国家的财政收入占GDP的比重大都在40%--50%之间，而我国预算内外收入加在一起不到GDP的20#，我国国内生产
(参阅夏杰长:《国债规模的国际比较与启示》，《财经理论与实践》，2000年3月 总值统计过程中还有一定的水分，因此，中国的国债余额不能超过GDP的20%.)
事实上，若加目前的1379.6亿美元的外债余额，中国的国债余额占GDP的比重已达24%。应正确认识我国的国债负担率。从中长期看，应适当控制国债规模。
(二)、国债偿还率分析
国债偿还率，是指年度政府债务还本付息额与当年财政收入的比重，这是衡量国家财政本身偿债能力的一个指标。国债的有偿性决定国债规模最终受到一定时期财政收入状况的制约。国外的经验表明，国债的偿还率一般应控制在10%左右，而目前国债偿还率已大大突破这一水平(见表3-3)0
表3-3国债偿还率单位:亿元
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19972122 2369.9 2628 2948 2937 3149 3483 4349 5218 6187 7407 83977.98 79.83 76.75 72.36 113.8 156.7 342.4 224.3 365 779.5 1223.2 1959fkM 0.38 3.37 2.92 2.45 3.87 4.98 9.83 5.16 7.00 12.6 16.51 23.3
资料来源:转引自韩正清:《我国国债规模的现状分析》，《经济体制改革》，2000增刊 在高偿还率的情况下，中央政府则一直无力以税收等经常性收入去偿还公债本息，而只能依靠发新债来偿还。使得债务还本付息压力逐渐增大，国债发行实际成为“寅吃卯粮”。近年来每年发行的国债中有相当部分要用来偿还当年到期的债务本息。如1995年还本付息额占债务发行额的比例为56%, 19%年为68%, 1997年为77%, 1998年为84%。由于还本付息压力，政府为保持己有的以债务收入所形成的财政支出规模，不得己只能逐年扩大债务发行规模。扩大公债发行固然可以缓解当前财政困难和满足财政需要于一时，但巨额国债发行且以弥补财政赤字和债务还本付息为主的债务支出结构直接导致了沉重的财政负担，极易形成“财政赤字一赤字债务化一财政赤字”的恶性循环，将整个债务推向失控的状态，积累到一定程度形成政府债务危机。 (三)国债依存度分析
债务依存度尤其是中央财政债务依存度过高己构成我国财政面临的主要风险。债务依存度，主要是指政府债务额与财政支出的比率。有二个衡量指标:国家财政债务依存度和中央财政债务依存度。由于我国政府不允许地方发债，债务完全由中央承担(不含中央对
地方的转贷收入)，因此，仅考察全国财政的债务依存度的一说服力是不够的，更有意义的指标应是中央财政债务依存度的大小。 ..
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
资料来源:刘溶沧、夏杰长:《中国国债规模:现状、趋势及对策》，《经济研究》，1998年第4期
我国进入20世纪90年代以来，由于国债规模迅速扩张，财政债务依存度已经相当高，特别是从98年开始实施积极财政政策之后，债务依存度更是快速增长。从我国的现实来看，80年代以来财政债务依存度表现出不断上升的趋势，1981年为4.05%, 1990年为6.0%, 1999年上升到30.5%，尤其是中央财政债务依存度上升更快，由1981年的7.07%上升到1990年的16.51%, 1994年50.74%, 1998年开始实施积极财政政策，上升速度更快，债务依存度二个指标己分别严重超过巧%-20%和25%-30%的国际警戒线，说明财政支出对债务收入的依赖性增强，财政基础脆弱。尤其对中央财政而言，过高的债务依存度严重削弱了宏观调控能力，造成事实上的地方调控中央，有资料表明，我国现阶段的债务依存度比多数发达国家历史最高年份高出10%-20%。如果说国家财政的债务依存度虽然超出了国际公认的控制线(15%-20%)，但未超出太多，我们还可勉强接受的话，那么中央财政债务依存度水平，无论从哪方面讲，都是偏高的了，以“满足社会的公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源的一半以上要依赖于发行国债，不仅与政府活动本身的性质不符，而且长此以往，恐怕会难以为继，其中潜在的风险，是不言而喻的。
24高培勇:《关于中国国债规模问题的几点看法》，《财政研究》，1998年第3期 二、财政赤字风险 (一)当前我国财政赤字的现状
从建国初到1978年，我国政府一直奉行收支平衡、略有结余的财政政策，其间除10年出现少量赤字外，其余19年均为财政盈余。改革以来，传统的经济体制开始变化，如扩大地方和企业自主权的以权让利的经济体制打破了“统收统支”的原有经济体制，这是必要的，但在国民收入总量分配中，出现了财政收入比重持续下降的态势，在这一宏观分配格局的制约下，加之其它一些政策性原因等，改革以来我国财政收支平衡的情况己基本不复存在，取而代之的是财政赤字长期化、赤字额日益增大，统计资料表明，从1979年至1999年的21年间，我国有19个年份出现赤字，累计赤字6348.15亿元，特别是进入90年代，财政赤字迅猛扩张，“八五”期间财政赤字达到1945.36亿元，比“六五”期间的80.43亿元增长了23.2倍，比“七五”期间的585.07亿元增长了32.3倍。财政赤字占财政支出的比重亦表现为快速上升趋势，“六五”为1.1%,“七五”为4.5%,“八五”为8.0%,进入“九五”期间，特别是从1998年开始实施扩张性的财政政策以来，赤字增加的势头更加迅猛，到2000年，我国财政赤字2598.21亿元，占GDP的2.91，赤字率己到了国际公认警戒线的边缘，大大超过了目前国家财力的承受能力，而由于各类财政支出基本都呈刚性增长，未来几年财政赤字还会以更高的速度增长。我国财政赤字计算口径与国外有差异。在2000年以前，我国的财政支出中不包括债务付息支出，这与国际通行做法不同，从2000年开始，我国把债务付息支出计入财政支出。这就是说，如果按照国际上一般计算口径，我国现在对外公布的2000年以前的财政赤字规模小了，应当把历年国家债务支出中的利息支出加进去，从实际看，近年来国家 图3-3财政赤字走势图
资料来源:中国统计年鉴2000
财政的还本付息支出每年以500--600亿元的幅度递增，如1996, 1997, 1998年分别为1223亿元、1820亿元、2315亿元，据有关研究，利息支出占还本付息支出额的比重大约为1/4-1/3，照此推算近几年的国债利息支出额已相当可观，从而财政赤字规模会相应增加。
(二)高财政赤字带来的财政风险 财政赤字对通货膨胀的影响，关键取决于赤字如何弥补。财政赤字的弥补方式主要有债务弥补和货币发行弥补两种方式。通过增发货币，来弥补财政财政赤字极易导致通货膨胀。1994年，我国出台的《预算法》明确规定，财政赤字只能通过发行国债弥补，不得向银行透支，这一规定从制度上切断了赤字与通货膨胀的联系，为避免赤字货币化提供了法律保障。近几年来我国采取了积极的财政政策，扩大赤字和债务规模，这是在通货紧缩、需求不足的宏观背景下所采取的一项正确决策，一方面有利于拉动经济增长，另一方面也不会引起即期的通货膨胀。但是必须指出，赤字和债务政策是国家调节经济运行的必要手段，但长期过度使用赤字、债务政策也是有代价的，势必会增加宏观经济安全运行的风险。如果赤字和债务规模超出了可控制的范围，就有可能形成“赤字一债务”陷阱，引发债务危机。所谓“赤字一债务”陷阱，是指赤字扩大导致债务扩大，还债压力增大又进一步刺激赤字扩大，从而使赤字、债务形成一种恶性循环。当前我国的赤字和国债已有相当规模，如果任其发展膨胀下去，财政赤字积累到一定程度，难以削减，不断推动，债务规模增加，其累积的风险就极可能成为爆发经济危机的隐患。政府在无力偿债的情况下，迟早将必须用增发货币的办法来还债，由此而引发通货膨胀。高赤字、高债务势必会增加通货膨胀的潜在压力。拉美一些发展中国家在20世纪70年代以来纷纷扩大债务和赤字，试图推动经济发展，在当时也确实取得了一定成效，但高赤字和高债务发展到一定程度后就难以为继，至80年代，相继爆发了严重的债务危机和恶性通货膨胀。中国作为发展中国家，经济总体水平不高，财力集中度又低，财政赤字和债务规模必须同国民经济的承受能力相适应。因此，长期扩张性的财政政策不符合国民经济稳定发展的要求，从实际看，后一个时期国民经济稳定发展和持续增长的关键，不是靠扩大赤字和大量举债去维持，而在于客观经济政策和综合配套改革的完善，并将扩大内需
和结构调整结合起来，这样才会有效解决国民经济运行与当前面临矛盾和中长期发展问题
第三节地方财政风险
改革开放以后，我国推行了“分灶吃饭”的财政体制，地方财政开始出现收不抵支，财政的稳定运行受到一定的影响;而1994年我国实行的分税制则进一步加剧了地方财政运行的不确定性，地方财政对经济的调控和影响力削弱，其稳定性及有效性受到严重的威胁。全国有相当部门县乡两级财政收不抵支，债台高筑，资金运行十分困难，财力不足以满足最低限度的公共支出需要，严重影响政府职责的履行，甚至造成基层政权空壳化。直接、间接财政风险已经不同程度地表现出来，有些地区正在向财政危机转化。具体说来，主要表现在以下几个方面。
(一)财政赤字、隐性赤字大量存柑
当前地方财政虽然从总体上讲是平衡的，但县级财政不平衡的问题相当突出，按照《预算法》地方财政本不应有赤字，但在实际预算执行过程中，由于种种原因，许多地方都不同程度地出现了赤字。特别是县级财政，因经济基础薄弱、资金调剂余地小，财政赤字数额大面宽。目前财政赤字县的比重增势不减，赤字县占全国县级单位比例1985年为22%, 1990年超过60%, 1993年增至64%, 1995年为50%, 1997年约为45%，而且县级财政赤字规模也并不小。从地区分布看，以中西部地区赤字县占的比例最大。以1995年为例，赤字县占县级单位比例超过60%的省有山西、河南、广西、四川、贵州、西藏。同时，还有一些地方采取向银行、单位借款周转、虚增税收、挪用专款、欠拨支出等手段，搞“假平衡、真赤字”，从而导致大量隐性财政赤字，使财政赤字隐性化，这使得对判断财政形势极易出现偏差，财政调控经济的能力受到制约，应付突发事件的能力减弱，财政运行管理的基础变得脆弱，很容易由财政困难转化为财政风险。
(二)地方财政信用低效扩张，损失巨大
近年来，各级财政周转金规模逐年扩大，使用效益不很理想，回收率很低，大部份贷款
成为呆滞帐，甚至不能收回本金，造成极大风险。而且，由于一方面财力不足，支出盘子安排不下，另一方面，一些企事业单位急需用款，领导直接签批，地方各级财政形成了一定的预算暂付款项，在这些垫付款中，有的企业己破产，有的已名存实亡，有些事业单位借款也确无还款来源，有相当数量的暂付款成为呆坏账，无法收回，对预算正常运行带来冲击。
(三)债务负担重，还债压力大
聂川松:《中国中财政问题的理性认识》.《四川预算与会议》，1999年第1期
目前，不少地方负债规模逐渐失控，负债形式增多，己经逼近偿还能力极限。一是内债。包括财政支出欠帐，欠拨粮食亏损挂帐、各种借入的扶持资金、周转金，国债转贷资金，以及向银行、信用社、合作基金会和企业、单位、部门的借款。改革开放以来，特别是“八五”以来，各级地方政府通过各种形式，大量融资借款，投入本地区经济建设，形成了相当数量的债务规模，再加上地方行政管理体制中普遍存在着的短期行为，使地方债务规模更快速扩张，在位的行政领导为了出政绩、出形象工程或其它利益趋使，只管借钱大兴土木、不考虑还钱，举借方式五花八门，多种多样，有直接借款，也有间接借款，财政担保或拖欠工程款等。有资料显示2000年地方财政债务总额超过3700亿元，相当于全国地方财政一年可支配财力的一半，而这还只是诸如国债转贷之类的显性债务，大量隐性债务更是无法统计。以厦门同安区为例，财政直接负债6个亿，还有更多的间接债务未统计在内，直接债务中有相当部分是历年向银行借款用于行政事业单位发放工资的，而目前同安财政地方级收入不到3个亿，保工资都困难，到期利息更无法偿还，大部份贷款都己逾期。地方政府债务长期以来没有归口管理，责、权、利和借、用、还不统一，特别是地方政府没有一个部门能统揽政府举债，职能部门只管借，不管还，有些借款暗箱操作，许多债务一开始就没有落实还款责任，地方政府债务缺乏体制管理，回避同级人大会监督，没有透明度，行政领导说了算，管理上存在制度缺陷，财政部门无法量化债务总额，也没有将债务纳入财政预算年度管理，债务的统计都十分困难，只有到了还本付息，甚至是出现了债务危机时，财政才被迫介入，通过财政预算扣款或调度其它财政资金垫付的办法被动偿债，给财政预算管理造成很大困难。
二是外债。不少地方的外债规模偏大，而贷款项目的效益受利率风险、汇率风险、市场风险等不确定因素的制约，有无足够偿债能力，实属难以把握，一旦出现偿债资金缺口，必然转嫁给财政，若还债高峰期到来，现有财力实难承受。
随着各地政府外债规模迅速扩大，外债风险已经成为影响财政安全的重要因素，政府外债是一把“双刃剑”，在举借外债发展经济的过程中，债务危机的阴影往往相伴而生。目前一些地方部分外债到期无法归还，只能由财政垫付，这样偿债风险就由借款部门转移到财政身上。如福建南平市拖欠世界银行贷款到期无法归还，为维护国家信用，只好由省财政垫付，代位清偿，省财政在以后年度从南平财政预算往来中扣款。而且，当前，各级地方政府在外债使用管理中普遍存在着以下几个方面的问题:
1、引进项目缺乏科学论证，投向不准，有些项目先天不足。经济欠发达地区，经济社会发展急需大笔资金，于是不分竞争性领域与非竞争性领域，不管是政策性项目与企业经营性项目，只要能借得到钱就行，有些地方政府领导以能借得到钱为政绩，忽视投入产出分析，忽视筹资风险与筹资成本比较，缺乏准确的市场预测和可行性论证，盲目上马。
2、管理体制不顺，财政管理被动，机构运转不协调，资金使用效益不高。多年来我国利用间接外资一直实行按资金来源渠道确定归口管理部门的办法，如世行、亚行和双边政府贷款分别归口财政部、人民银行和对外经济贸易部，没有一个部门对这些贷款进行集中统一管理。各级地方政府这种情况就更严重，财政管理被排挤在外。一方面是借入阶段，几乎所有的政府部门及政府所属企业、事业单位都以政府名义借用外债，缺乏协调、规范。另一方面在使用阶段缺乏有效监督。由于外债资金性质特殊，项目管理方式各异，贷款资金不纳入财政预算管理，脱离地方人大和有关部门监管，财政更缺乏成熟有力的管理措施及制约手段，
只有到了借款还不了，才找上财政。
3、重借轻还，重用轻管，偿债意识差。对于利用国外贷款，政府、主管部门、项目单位只管上项目、拿贷款，很少考虑贷款能否归还。这一问题的根源在于对贷款的偿还普遍存在依赖思想，缺乏必要的偿债制约机制，下级政府依赖上级政府，项目单位依赖财政，而主管部门只管借用不负责偿还，最终结果还本付息的重担都压在各级财政的头上，加重了财政负担。
(四)政府公司经营风险转嫁给财政 随着市场化改革的进行，各级政府相继成立了一些政府直接投资的大型公司，同时存在许多与政府部门有着千丝万缕联系的各类经营性公司、实体。这些公司的运转从两方面给财政带来风险:第一，经营性公司受经济环境和内部机制等多方面因素的影响，经营效益普遍不佳，或发生巨额亏损，为维持其生存，最后只能由财政来收拾烂摊子，迫加投资或贷款，或豁免债务，减免税费等方式进行优惠照顾，从而导致财政资金损失，第二，财政大量投资金融信托公司、城市商业银行、农村合作基金等，风险很大。公司盈利时，财政为支持其发展，往往把应分得利润，用以增加资本金或转作新增贷款，使财政在相当长时间内只有投入没有收益:而一旦发生风险，各级政府从维护社会稳定的大局出发，地方财政必须 “兜底”，不得不施以援手，这给各级财政造成或有负债，形成隐性风险，而且在转化为显性风险以前，具体数额难以量化。 (五)政府不规范行为给财政带来损失
我国政治体制改革滞后，各级政府行为还存在相当多的不规范行为，而政府行为往往要求财政承担资金供应，一旦政府行为失误，就会造成财政损失。1995年颁布的《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保，但在实际工作中，地方政府要求财政违规担保的情况屡见不鲜，由于用款单位在市场调查、论证分析、确定项目、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面都游离于财政监督之外，一旦被担保方不能还款，财政就必须偿还，大量的违规担保风险都转移到地方财政头上。主要表现在对外债的担保上，一些地方政府渴望经济腾飞，引资心切，主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，外债风险意识差，随意为外资项目提供担保。一是不具备担保资格和担保能力的部门也代表政府对外出具承诺或担保:二是借债主体责任、各个担保人之间责任不清，偿还责任最后落到财政头上;三是财政担保责任过大，财政未明确担保的责任范围、方式等细节，因而承担了全部担保责任，使应由项目单位承担的压力全部转移给政府;财政担保项目脱离财政监控，一旦企业无力还贷，债权人即会追究担保人责任，最终责任只能由政府财政来承担，冲击财政预算，威胁财政资金的完整与安全性。
第四节隐性财政风脸
目前我国财政除了承担政府直接的、显性的债务以外，还有一部分债务，如国有金融机构的不良资产损失、国有企业大面积亏损及社会保障基金的损失和缺口等，尽管不是政府的现实债务，但是一旦出现问题，其中相当部分，必然要由政府承担最后的清偿责任，这些隐性债务通常被称为或有债务，它是反映公众和利益集团压力导致的政府道义上的义务。大量财政或有负债的存在会增加财政运行的不确定性，从而形成隐形财政风险。根据国际经验，政府的或有债务是影响财政承受能力的重要因素，有时会引起财政的不稳定，使得政府减少债务和赤字的努力变得困难。隐性债务或或有债务的存在是世界上各国的普遍现象。我国政府目前面临的最主要、威胁最大的的隐性债务或或有债务主要有以下几项:
一、各级政府担保的债务
准确、完整地认识政府的债务状况，必须将各级政府担保的债务纳入研究范围。我国目前，不少地方政府的负债已经逼近偿还能力极限，有资料显示2000年地方财政债务总额超过3700亿元，相当于全国地方财政一年可支配财力的一半，而这还只是诸如国债转贷之