试论城市管理领域的地方性立法
王 迅
内容摘要：
近年来，城管屡屡因暴力执法等负面新闻炒作进入公众视野，倍受舆论的指责。然而城管作为政府向公众提供社会服务的一个重要工作部门，为何会遭受这种待遇呢？其根源在于城管制度本身设计有缺陷，没有一部全国性的部门法、没有全国统一的组织架构……城管体制的改革势在必行，《立法法》2015年3月明确城管可以进行地方性立法，这能为全国性的城管立法先行先试，做出有益的探索。笔者从自身的工作实践出发，对城市管理地方性立法提出了一些具体的实务性的意见和建议，希望能有所裨益。
关键字：城管 地方性立法 建议
自1997年北京市宣武区设立我国首个城市管理综合执法机构——城市市容监察大队开始，各地相继开展了城市管理领域相对集中行政处罚权工作，取得了一定成效，但由于城管与小商贩之间“猫鼠游戏”、暴力执法等负面新闻的炒作，已经引起社会公众对城管体制的关注和反思。《立法法》2015年3月提出城市管理地方性立法，同年12月中共中央 国务院颁布《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，城管体制的规范化正式纳入了工作议程。当下城市管理地方性立法显得尤为重要，能为全国性的城管立法先行先试，做出有益的探索。
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一、 城市管理地方性立法的法律基础
《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》于2015年3月15日公布施行，此次《立法法》修正的一大亮点，即新增了第七十二条第二款“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”此次修正前，只有特定的少数市能拥有地方性立法权，即省、自治区、直辖市和较大的市拥有地方性立法权，其中较大的市是指省、自治区、直辖市所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。修正后，只要设区的市即可以进行城管地方性，极大地扩大了立法主体，为城管体制在本区域的自我完善提供了必要的法律支持。
二、 城市管理地方性立法的现实需求
城市管理实行相对集中执法权的法律依据来源于下列两个条款：一是《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”二是《行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。” 目前全国没有一部统一的《城市管理法》，
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各地城管执法涉及市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等不同方面，适用的法律涵盖众多领域，包括《城市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《无照经营查处取缔办法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等等，不胜枚举。
城管借法执法，只是从其他部门的法律中抽取部份支离破碎的条文组合在一起，既缺乏统一、有效的法律体系，又缺少健全的执法保障措施，加之定位不明确，因而执法效率低，执法难，客观上需要进行统一有效的整合，城市管理地方性立法至少可以在本区域对不足进行弥补，做出有益的探索。
三、城市管理地方性立法的几点建议
（一）完善源头制度设计，变事后处罚为事前预防。 正如孔子所说“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”①我们完善行政处罚相对集中处罚权时，不应将立足点仅限于如何强化行政处罚本身，而应该着眼于事前的引导、防范。如同洪水将要袭城，如果在加高加固城墙基础上，能将洪水在城外就引流，那自然是事半功倍的最佳状态。与我国城市化进程的迅猛发展相比，城管执法相对滞后，若能在源头上完善制度设计，则能最大化地防范违法行为的发生，节约执法资源，避免社会
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矛盾。
以餐饮油烟污染投诉为例，随着健康生活理念的普及，人们开始注重空气质量，身边餐饮油烟的侵扰，常常引发人们不满，投诉日益增多。接到投诉后，城管部门是如何处理呢？一般来说，引发投诉的餐饮企业都未安装油烟净化设施，那很简单，必须安装！要知道，餐饮企业要经过前臵审查，领取《企业营业执照》、《食品经营许可证》后才能开张营业。然而很遗憾，无论是工商部门还是食药监部门，都未能将餐饮油烟污染挡在人们生活圈外。现实中往往出现这样的困境，一些小型餐饮店，本小利薄，事后才被告知必须安装油烟净化设施，且价格不菲，小型餐饮店没能力或不愿安装。于是小餐饮店主要求继续经营，维持生计的诉求与周边住户追求健康生活的诉求形成了对立，引发冲突。“事前层层审批都过了，怎么开张后城管还有额外要求？” “如果是必须安装油烟净化设施，那为什么前臵许可时不要求?”这完全是因为制度设计的不合理，客观导致城管要做“恶人”，出现城管执法难。
其实，关于油烟净化设施，现行《餐饮服务许可审查规范》在“通风排烟设施”中有明确要求，即“烹调场所采用机械排风。产生油烟的设备上部加设附有机械排风及油烟过滤的排气装臵，过滤器便于清洗和更换。”这是食药监部门进行现场核查的项目之一。餐饮服务许可现场核查项目按其对食品安全的影响程度，分为关键项、重点项和一般项。可惜的是“通风排烟设施”只是作
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为核查的重点项，而且重点项不符合数只要≤2项，产生油烟污染的餐饮企业仍可获得核查通过。简单地说，即使企业产生油烟污染，但只要其他检查项都通过，那么不安装油烟净化设施，同样能顺利地通过核查，领取《食品经营许可证》开张营业。
笔者强烈建议在城市管理地方性立法上，将安装油烟净化设施为产生油烟污染企业取得《食品经营许可证》的前提条件。
（二）科学划定职权范围，使集中处罚事项合理高效。 2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》主要确定了市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7个方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权可以相对集中行使，同时规定省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权。因为城管缺乏统一的法律和体制，省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权，于是各地城管职权犹如百花齐放，一些其他部门不想管、不愿管、很难管的职责，以扔包袱的心态划归城管部门，“部分地区将殡葬、屠宰等与城市管理核心事务无关的事项交由城市管理综合执法机关执行，给执法机构带来额外负担。”②不要说同一个省，哪怕在同一个市，市级与区县、区县与区县，在城管的具体职责上也各不相同，显得纷繁复杂。
中共中央 国务院日《关于深入推进城市执法体制改革 改进
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