7 从市管县走向省管县的体制改革
□吕红岩
摘 要：市管县体制在其产生与发展过程中起过相当大的积极作用，随着经济、社会的发展其局限性也越来越明显。我们应当积极推进省管县体制改革。尽管改革中不可避免的要面临许多阻力和困难，但新体制的优势显而易见，推行省管县体制的趋势是不可否认的。 关键词：市管县；省管县；体制改革 1.市管县体制的产生与发展
市管县体制是我国城市行政管理体制之一，即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制。市管县体制始于解放初期，1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。当时主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置市领导县体制，并无“带”县之意。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央（1982）51号文件发出通知，“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业。”1982年新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县。”首次明确地以国家根本大法的形式对市领导县体制进行了规定。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的实行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，改变了我国政府体制的层次结构。同时也使地级市的功能发生了重要变化，从原来仅仅是城市政府转变为既担当城市职能，又承担农村和农业管理的职能，使地级市政府的管理活动日益复杂。
2.市管县（市）体制的积极作用与弊端 2.1 积极作用
其一，使分割的区域经济趋于统一，城乡经济共同发展。它打破了多年来实现之间的行政壁垒和城乡分割，有效促进了城乡经济发展的一体化，使中心城市在带动周边地区发展方面发挥了作用。其二，缩小了政府结构规模，提高了行政效率。在市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除了人大和政协等机构外，与所驻市机构大量重复，人员闲置现象严重。
其三，推动了城市化进程，中心城市发展迅速。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2000年底，城市化水平达到36.09%，市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2002年的660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）。 2.2 弊端
2.2.1 “小马拉大车”问题依然存在
市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力 量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。 2.2.2 层次过多，加大了行政管理成本
市管县之前，我国的行政层级由中央－省－县（市）－乡（镇）四级组成，这也是宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，形成“效率漏
斗”，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。全国有260多个地级市，由此而产生的公务员和事业单位人员工资、后勤和办公经费等财政支出无疑是个巨大数字，加大了行政管理成本。 2.2.3 城市虚化现象严重
市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了“市民”，但城市的农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也低于农业。
2.2.4 核心型地区，垂直一体化的市
管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象，形成“财政漏斗”和“权力漏斗”核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的辖县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是依靠行政手段在财政方面对下“抽血”、对上截留，还不断下侵县级的各种审批权，县市发展受到很大抑制。
2.2.5 匀质型地区，市管县体制逐渐失效
匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县（市）有相似的经济实力，各县（市）工业发展、农村工业化都有较好的基础。市管市在我国宪法中是找不到合法依据的，其只规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。在地级市代管县级市体制下，地级市和县级市由于经济实力接近，在发展目标上有一定冲突，相互之间各自为政，自谋发展，重复建设和同构竞争行为也愈演愈烈。
3.积极推进省管县体制改革
市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。改革市管县体制，建立扁平化的省直管县市的公共行政体制已成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。
第一，在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈封闭状态。市管县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，但结果是经济区范围在原有基础上的增大，形成的是更大范围的行政区经济。当前市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。 第二，少层次大幅度的扁平化组织结
构是现代社会组织管理的主导模式。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。 第三，城乡分治是国际上有效实行地
方行政管理的共同模式，省直管县市是实施城乡分治的前提。根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。市和县的性质不同，主要任务也不同。市制发展的方向是实行市自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。另外，城乡分治也是解决我国乡村发展落后的根本途径。实行省直接管县（市），中央和省就可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放给县乡的各种权益也就不易被市级所截留。市的功能应定位在发展城市为经济、文化中心，加强城市建设规划；而县的功能在于加快小城镇发展和建设新农村。
第四，构建省直接管理县市的公共
行政体制不仅具有理论上的可行性，同时也是社会发展的现实需要。鉴于我国国情，改革现有市管县体制，实行省直管县（市）要根据各地情势，因地制宜，灵活推进，不能采取一刀
切的办法。经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待。（1）在江苏、辽宁、广东等市管县体制实行较早的省份可进行省直管县市体制的试点。尤其在苏锡常、辽中南和珠江三角洲等匀质性地区取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县市，这不但可以拓展中小城市的生存空间，而且可成为省直管县市体制的突破口。（2）继续保留现有的地区行署建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县市体制。（3）对一些已实行市管县体制，但条件不成熟又不能进行省直管的地区，可暂时维持现状，但应根据中心城市的经济实力，按地域经济联系合理界定辖县范围，防止“小马拉大车”现象，不合理的必须适时加以调整。由于我国地区差别大，改革市管县体制，实行省直管县市体制不可能一蹴而就。条件不成熟的，则应继续发挥市管县体制的积极作用；条件成熟的，应采取省直管县市的扁平化公共行政体制，实行省－县（市）－乡（镇）三级制。海南省和广东省的中山、东莞市就是较成功的范例。◆
参考文献
[1]中华人民共和国2001年度行政区划 .计表[J].中国方 域,2002,(2).
[2]王恩涌.中国政治地理[M].科学出版社,2004. [3]孙学玉,伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想