摘 要 20世纪90年代以来，我国逐渐开始重视公共政策执行问题，尤其是公共政策执行偏差对政策目标群体、政府以及社会环境带来的诸多不利影响。期间产生了许多有关公共政策执行偏差的学术研究，这些研究主要是围绕政策执行偏差的内涵与表现、危害、成因及其防治对策三个方面进行的，但就公共政策执行偏差的成因及防治对策进行的相关研究要远多于其它方面。
关键词 执行偏差 公共政策 公民参与
作者简介：黄冬梅、陈星林，湘潭大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生。 中图分类号：d920.4 文献标识码：a 文章编号：1009-0592(2012)02-142-02
与国外相比，我国对于公共政策执行的研究相对滞后，自20世纪80年代开始，我国政策科学才逐步形成并蓬勃发展，90年代初期的主要工作是引进阐述西方理论，90年代以后才逐渐开始尝试理论的本土化研究，并与中国实践相结合。但总的来说，大都只注重于政策制定的研究，把制定科学、合理、民主的公共政策作为最大的价值目标，对政策执行特别是政策执行偏差没有给予足够的重视。直到上世纪90年代中后期以来，政策实践中出现的各种重大问题越来越多地地集中在政策执行层面，很多好的政策在执行过程中被扭曲、变形甚至落空，关于政策执行问题的研究才受到学者和实践工作者的关注。但是当前，学术界关于公共政策执行偏差问题的研究专著还相对较少。截至目前，网上可查到的仅有金太军、钱再见、张方华的《公共政策执行梗阻与消解》和丁煌的《政策执行阻滞机制及其防治对策:一项基于行为和制度的分析》等少数几本专著。
其他有关公共政策执行偏差的观点及论述则是出现在一些学术论文中，这些研究主要是围绕政策执行偏差的内涵与表现、危害、成因及其防治对策三个方面进行的，但就公共政策执行偏差的成因及防治对策进行的相关研究要远多于其它方面。 一、公共政策执行偏差的内涵与表现
对政策执行偏差的提法，有执行偏差、执行障碍、执行阻滞、执行阻力、执行扭曲、执行变形等。绝大多数学者对于政策支行偏差的内涵多从其表现及成因来揭示的。有代表性的诸如：“由于人、体制、利益因素导致的政策执行的变形”。“由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象”。蒲金燕认为，“公共政策执行偏差的矫正是指政策执行过程中，执行主体运用咨询、沟通、协调、监控、评估等手段及时发现执行过程中的问题并予以及时矫正，使政策执行回到正确的方向并消除不良后果的一个动态过程”。 对政策执行偏差的表现，主要概括为六种形式:附加式执行(又称扩大范围执行政策或政策扩大化)、象征式执行(又称政策虚化、政策敷衍或政策表面化)、照搬式执行(又称机械执行或政策复制)、选择式执行(又称政策缺失或政策截留)、替代式执行、抵制式执行(又称抗拒性执行或政策抵制)。除此以外，少数学者还提到观望式的执行、规避式的执行、投机式的执行、走调式的执行等多种表现形式。 二、公共政策执行偏差的危害
专门对公共政策执行偏差的危害进行研究的相关文献几乎不存在，且对其做较为详细探讨的文献也并不多。下面是对公共政策执行偏差做了较为详细研究的一些文献。贺庆鸿在《利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究》一文中将公共政策执行偏差的危害总结归纳为：一是政策执行偏差有碍于政策目标的实现；二是政策执行偏差破坏正常的政策秩序；三是政策执行出现偏差会严重削弱执政党和政府的合法性。另外，多数学者普遍认为公共政策执行偏差除上述危害之外，严重地损害了公共政策的严肃和权威，降低了政策受益对象对于社会公共权威的信任，甚至危及政府统治的合法性基础，容易引起政治经济社会生活的无序和混乱，不利于社会主义现代化建设的进程。
三、公共政策执偏差的成因与防治对策
目前就此二项进行探讨研究的学术文献还是比较多的，这些研究的角度一般可概括为以下几个方面：
（一）以政策制定主体为视角
如张玉强认为“除了传统意义上的理想化的政策、执行主体、目标群体、环境因素外，公共政策制定主体也应是影响政策执行的重要因素。不仅因为其与政策的质量有着紧密的联系，而且在整个执行过程中都少不了政策制定主体参与和支持。因此，在分析执行偏差原因和寻求矫正之策的时候都应该对其给予充分的考虑”。 （二）以政策执行主体为视角
从该角度研究公共政策执行偏差产生的原因以及提出相应的解决对策，是到目前为止就公共政策执行偏差进行研究最多的一方面。如岳子成提出“由于复杂的环境和各种不确定因素的影响，政策在执行过程中往往会出现偏差，而其中公共政策执行主体是非常关键的因素”。叶蕾和呼军艳在《从公共政策执行主体的角度分析公共政策执行偏差原因》一文中指出“实施政策的资源、手段和方法往往由执行主体所掌握，执行主体是将政策贯彻于政策对象中的具体施行者、组织管理者和责任者。执行主体的组合状况以及执行人员综合素质的高低直接影响政策执行的成败和政策目标的实现”。 （三）以制度角度为视角 李斌认为，“政策执行篇差是在制度的框架内发生的，从某种意义上讲，政策执行效果如何取决去制度好坏。完备有效的制度保障是应对执行偏差的根本出路”。 （四）以利益为视角
李戈认为“要规避政策执行中存在的各种偏差，确保公共政策的有效实施，需要充分发掘影响政策执行的各种因素并予以校正。地方公共部门的自利性作为影响政策执行的重要因素之一，必须要慎重对待”。贺庆鸿在《利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究》一文中将各级政府利益以及政策目标群体利益进行了对比并说明了公共政策执行偏差问题产生的原因，并提出了相关的防治对策。 （五）以公民参与为视角 叶大凤提出，“公民参与公共政策执行过程，有助于消减公共政策执行偏差，促进以公共利益为核心的社会利益最大化目标的实现”。 （六）以政策过程为角度
杨昆在《我国公共政策执行偏差问题探讨》中从政策本身、政策执行、政策运行机制等方面对公共政策执行偏差的成因和防治对策进行了探讨。张永在《浅议当代中国公共政策执行偏差及其矫正》一文中从主客观两个方面分析了整个政策过程对政策执行偏差的影响。除了上述六个角度外，还有一些基于其它角度对公共政策执行偏差进行探讨研究的文献，如委托代理视角、控制视角、电子政务视角等等。 四、结语
从上述国内外学者关于公共政策执行偏差的研究结论不难看出，尽管关于此类研究的范围很广，研究的程度也很深，但多数学者们还是忽略了联系公共政策与政策执行主体之间的桥梁即行政自由裁量权的作用，只有少数专家学者提出了一些看法。如戴昌桥认为“由于政策执行者自行‘变通’的弹性幅度在当前并没有专门法律明确具体地予以规定，政策本身则呈现出高度地抽象与概括，那么政策执行者根据自身理解、判断，随意执行政策的情况就在所难免”。史云杰认为，“行政自由裁量权施用不当，必定会致使公共政策的执行出现偏差，有损行政相对人的合法权益，影响行政机关的威信和形象，有碍于行政法治的建设”。陈洪连认为“公共政策的执行离不开自由裁量权，但公共政策执行过程中的自由裁量权是一把双刃剑，其正当行使能产生积极效应，不当行使则会带来消极影响。因此，必须对公共政策执行
自由裁量权予以必要的制度约束，在行使自由裁量权时坚持合法性、合理性、应急性原则，同时构建完备的伦理制约机制”。
事实上，正是因为在现实的政策执行过程中由于政策执行主体没有严肃认真对待手中拥有的行政自由裁量权，而且还加以随意滥用，才导致了如今出现的许多政策执行偏差问题。行政自由裁量权在行使中不仅有他自身受约束的范围，更有被使用的限度。超过这个范围和限度，政策就无法有效执行。因此，本文将行政自由裁量权认作政策执行偏差产生的主要根源，从该角度探析行政自由裁量权是如何导致政策执行偏差的，以及滥用行政自由裁量权所带来的其他严重危害，并在此基础上尝试提出相关的对策建议对其进行加以规制，从而为行政自由裁量权的充分合理使用提供良好的环境和条件；同时，也能够促使公共政策目标及时有效的得以实现。