这也意味着部门领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷入政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。 2明确的绩效标准与绩效评估。新公共管理与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投入和过程。管理主义强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。 3项目预算与战略管理。在新公共管理中项目预算系统取代以往的",一线项目预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标,预测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。 4提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整齐划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成
公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。新公共管理则强调顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应性服务,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供以脚投票即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并测量其满意程度。 5公共服务机构的分散化和小型化。新公共管理运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构,每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给,部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过一步式商店(一站式服务)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合,可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的,那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。 6竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来,新公共管理主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场机制,在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的
局面。 7采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术,管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的,其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多,效率也高得多。因此,他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术,用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。新公共管理运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。 8管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中,官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系,即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在新公共管理的模式中,公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式,公共管理者日益变成官僚政治家。同时,在新公共管理模式中,公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位,公民变成顾客,要求公共管理有更明确的责任制,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。
二 ,西方新公共管理运动已历时二十载,对于它的理论纲领和实践模式,人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次无声的革命,在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是
管理主义在当代的翻版(是一种新泰勒主义、一种保守主义的意识形态),在实践上带来大量的新问题。那么,应当如何评价当代西方新公共管理的范式呢? 应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,新公共管理是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管新公共管理的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如滞胀、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开,但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。 新公共管理范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。新公共管理有其新颖、合理之处,它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势,体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说,它是当代西方政府改革实践在理论上的总结,反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比,新公共管理范式具有一系列的创新,这主要表现在如下四个方面: 第一,新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述,传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着
模糊不清、不真实的问题,在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。新公共管理学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处,力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此,他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题(如下面将要讨论的),但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的,因为经济学是社会科学中较为成熟的学科,经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从60年代开始,经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共选择以及新制度经济学,提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础,也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比,经济学提供了精确性、预言和经验主义,并以人们的行为动机的分析作为出发点。新公共管理对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。 第二,新公共管理开阔了公共行政学的理论视野,具有一系列主题创新。传统的公共行政学主要着眼于政府内部事务的研究,即注重的是对政府组织体制、行政过程以及行政法规的研究,过于以组织内部取向,理论上过于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽视了对其他公共组织(如非营利组织、中介组织、社会团体)的研究。新公共管理在保留传统行政学的某些基本主题的基础上,在研究视野、主题领域及范围上有重大的突破、拓展与创新:一是将传统行政学的研究对象由政府行政部门扩展到立