（四）当代资本主义国家的行政职能（无为政府消失了,全能政府也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于政府与市场之间的“有限政府”）
1、寻找政府与市场都有效的“度”：
（1）宏观经济领域和微观经济领域市场不灵的表现：
①存在着垄断及其他形式的 不完全竞争，使其并不总是产生 最有效的结果； ②可能产生负面的外溢效果， 如环境污染；
③所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。 （2）宏观经济领域和微观经济领域政府的作用
①政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部性问题以及提供公共品等来提高效率；
②政府通过税收和支出项目等手段，向某些团体进行有倾斜的收入再分配，从而增进平等； ③政府通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长 2、 有限政府的观念(职能)：
（1） 建立法律基础 （2） 维护宏观经济稳定
（3） 为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网 （4） 保护生存环境
3、 当代政府职能的发展趋势：
（1） 当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强——强调建
立和谐社会和协商政治
（2） 其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的
重点。政府奉行“尽可能市场，必要时国家”，在充分发挥“无形的手”的前提下也强调利用“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。
（3） 再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。其目的在于
缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率（公共服务主体的多元化）
五、研究行政职能的作用和意义
1、行政职能是认识行政管理的前提 2、行政职能体现了政府的角色和地位.
3、行政职能是行政机构设置和改革的重要依据 4、行政职能决定了行政管理的内容和方式 5、行政职能是实现行政效益的重要标准
6、梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提 7、研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义
六、我国行政职能转变
1、中国经济改革战略演变
（1）1958年-1978年:行政分权改革,以中央政府向下属各级政府放权让利为主 （2）1979-1993年:增量改革,也称体制外优先改革,主要以非国有企业或计划外部分为重点改革对象,促进他们的发展
（3）1994至今:整体推进,重点突破,开始为建立全面市场经济制度而进行全面的改革（十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》） 2、我国行政职能转变的必然性
（1）行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求：
我国在1992年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。 （2）行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证：
过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露，主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。
（3）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：
职能是机构设置和机构改革的重要依据。过去的机构改革往往追求“ 精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“ 精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。
3、中国政府的角色和职能的基本定位 （1）角色：①弥补市场不足； ②管理宏观经济；
③实事求是的选择（从地域上看,地理条件相当复杂；人口问题；后发型国家；
我们发展市场经济的起点是计划经济；复杂的中央和地方关系）
（2）职能的基本地位：主导型政府是必然的选择 4、我国行政职能转变的主要内容和基本方向
十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主要是：
（1） 职能重心由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为中心转变。 （2） 职能方式也发生了如下重要变化：
①由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主； ②由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主；
③由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用 （3） 职能关系上注重：
①加强中央与地方、上级与下级政府的关系：既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性；
②理顺政企关系：基本原则是： 权力下放，政企分开。 具体做到： 第一：把所有权和经营权分开；
第二：把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；
第三：实行国有资产分级管理。建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。 ③理顺政府各职能部门关系：在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端 4、 理论基础
（1） 新公共行政理论：公平、公正、开放和民主； （2） 新公共管理理论：效率和责任并重； （3） 治理理论：参与和民主、主体多元化；
（4） 新公共服务理论：对效率的反思和公共利益至上 5、 中国政府未来职能发展的方向：
（1） 提供公共服务； （2） 强化制度供给服务；
（3） 促进公民基本权利的保障；
（4） 加强社会管理，推进公民社会建设 6、 实现途径：
（1） 转变政府行政职能； （2） 完善公共财政体制； （3） 建立公共治理机制； （4） 改革公共行政体制
第三讲 行政组织
一、 行政组织的涵义、特征和要素
（一） 行政组织的涵义
1、 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。
（1） 就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。
（2） 就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。 2、 我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。
注：组织的涵义
1、 静态角度：结构
2、 动态角度：运动中的有生命的机体
3、 生态角度：随环境变化的而自我调节有机生命体
4、 心态角度：组织是由一群有情感、需要和归属等心理满足要求的人们形成的组织 （二）行政组织的特征
1、政治性：行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构
2、公共性：任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础
3、系统性：行政组织的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施 4、权威性：国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障 （三）行政组织的构成要素分析——人、职位、资源
1、组织目标：组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿；
2、机构设置：机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容； 3、权责体系：行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中
的地位、作用；
4、人员构成：行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素；
5、法规制度：行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规； 6、物质因素：指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。 （四）与其它组织的区别(行政组织的比较特征)
1、与政党组织的区别：党的领导强调政治上,思想上的领导 2、与权力机构区别：
3、与司法机构区别：管理对象和业务范围不同
二、行政组织的基本种类
1、按作用不同：（1）领导机构；（2）职能机构；（3）监督机构；（4）辅助机构；（5）咨询机构；（6）派出机构 2、按行政组织管辖范围不同：（1）中央行政组织；（2）地方各级行政组织 3、按决策人数多少：（1）首长制；（2）委员会制 4、按行政组织内部权力分配的集散程度：（1）中央集权组织；（2）地方分权组织 5、按作用不同行政组织的种类：
（1）领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键
（2）职能机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点 （3）监督机构：对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构 （4）辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构；
（5）咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策（信息机构：负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、 档案室等。）
（6）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构
三、行政组织的结构
（一）行政组织结构的涵义：是行政组织各组成要素之间的相互配合,排列组合方式. （二）行政组织的纵向和横向结构
1、行政组织的纵向结构：一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构 （1）管理层次与管理幅度的关系：反比例关系 （2）典型结构分析 ①尖型结构：
特点：集权的结构
优点：有利于强有力的控制
缺点：沟通渠道单一,不利于发挥下级的主动性和积极性 适用条件：以执行性为主的基层组织
②扁型结构
特点：分权的结构
优点：沟通渠道多样化,利于发挥下级的主动性和积极性.符合组织人性化的要求. 缺点：有可能会导致软弱的行政控制
适用条件：科研教学机构和制定政策性组织
（3）管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到： 幅度适当，层次少而精 （4）原则：
①层次管理原则——下一层次必须服从上一层次的领导和指挥
②一层管理一层原则——实行分层管理，层层负责
（5）总结:直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点
2、行政组织的横向结构：是对行政组织的横向划分,即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式（结构合理, 运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证） （1）职能部门化
①职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。
②其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。
③其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。 （2）区域部门化
（3）行业和产品部门化 （4）服务对象部门化
注：未来政府组织发展趋势 （1）矩形组织管理模式的案例
1988年汉城奥委会的组织模式（最重要的特点在于非等级制） （2）现代行政组织的扁平化和团队化趋势
团队化特点:目标明确、界限不明、角色分工明确以及规则适中
3、 总结：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直线职能式
结构，其特点是：把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。 （三）我国现行的行政组织的网络式结构——直线职能式
1、从纵向看：我国政府组织划分为中央（国务院）－省、自治区、直辖市－自治州、县、自治县、市－乡、民族乡、镇四个层次。（在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。） 2、从横向看：每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等 3、我国政府结构问题所在：
（1）中间管理层次太多,组织内部官多兵少；
（2）横想分工不合理,职责不明确,造成部门之间的“争功诿过”
四、行政组织设置原则
1、目标原则 2、法制原则
3、完整统一原则：一个国家的政府行政组织各层级、各部门是一个完整的统一体 （1）针对事权:事权完整 （2）针对人员:观念统一
（3）针对目标:共同的目标和全盘的工作计划
4、管理经济原则：指国家行政组织结构的简繁恰当,多寡适度 （1）适应组织职能目标需要 ①首先要“定事” ②确定“事的大小” ③确定“事的分类”
（2）恰当的管理幅度和管理层次 注：行政组织理论来源资料介绍
1、 行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派
（1） 古典时期——泰勒、法约尔、韦伯的古典行政组织理论
①这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。
②科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；
③行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；
④科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。
韦伯的官僚组织
马克斯?韦伯（Max Weber，1864－1920），德国著名社会学家，被誉为组织理论之父.《新教伦理与资本主义精神》（1920） 《经济与社会》（1922） 《政治论文集》（1921）《学术理论论文集》（1922） 《社会史与经济史论文集》（1924） 《论官僚制 》 《论官僚制 》
官僚组织体系是以权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征: 1．合理的分工:明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工. 2．组织的结构:是由上而下逐层控制的权力体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服 从的关系。 3．强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。4．成员的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公 开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5．专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技 术培训来提高工作效率。 6．成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其 事业心。韦伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能 达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为官僚组织指 明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。
⑤古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等
（2） 行为主义时期——梅奥、巴纳德、西蒙的行为科学组织理论
①主要有：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。
②人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究；
③组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究；
④决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
⑤行为科学组织理论的共同特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。 （3） 现代——卡斯特、劳伦斯的现代组织理论
①20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。
②系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。 ③权变组织理论主张“ 如果??那么??”的函数关系。
认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。
（4） 未来——巴拉密的柔性组织（未来组织理论发展趋势）
为了适应知识经济的变化， 管理学家巴拉密提出了“ 柔性组织” 的概念：
柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组织。从本质上看，柔性组织承袭了权变理论的思想，强调激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。
五、非正式组织
（一）非正式组织的涵义和特征