一、注意事项
1. 申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。
2.作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。 3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的\申论要求\依次作答。
二、资料
材料一：2006年8月，上海揭发挪用涉及金额高达32亿元人民币的社保基金案，上海市委书记陈良宇等一些政商界高官因此落马。但一些省市侵占挪用社保基金的问题仍然相当严重。
2006年7月17日，上海市劳动和社会保障局局长祝均一因涉嫌违规使用32亿元社保基金而落马。之后，利用这笔违规社保基金迅速起家的民营企业家——福禧投资控股有限公司董事局主席张荣坤也被相关机构调查。再后由于福禧公司曾是上海电气（集团）总公司改制的重要参与方，案情进一步牵扯到了上海电气（集团）总公司副总裁韩国璋和董事长王成明。经过进一步调查，又查到了原市长和市委书记的秘书，7月刚调任上海宝山区区长的秦裕。最后查到了上海市委书记陈良宇的头上来。 2002年2月，张荣坤成立福禧投资公司，旋即福禧投资公司以32.07亿元拿下了沪杭高速公路上海段运营的99.35％的股权。当年5月7日他成为上海市慈善基金会名誉副会长，7月4日，29岁的张荣坤就当上了上海工商联的副会长，迅速当选成为全国政协委员。
自此，一发不可收拾。之后的两三年，张荣坤接连大手笔投资高速公路，到去年6月，福禧投资参与管理的公路里程已达200公里，总投资超过100亿元。2004年张荣坤的福禧投资跻身上海电气改制，最终出资9.6亿元持有8.15％的股权成为第二大股东。
在2006年7月份之前，4年时间里，张荣坤用借来的32亿元资金将公司打造成为一个总资产超过100亿元的巨无霸，这不能不称之为一个奇迹。
2006年8月17日，张荣坤的福禧投资公司接到上海市第一中级人民法院的应诉通知书等有关法律文书。 这份起诉书称，上海市企业年金发展中心通过委托资金运营和委托贷款等方式向张荣坤所属的沸点投资公司借出大量资金，有超过30亿元的资金正是通过\委托资金运营\的名义借出的。因为年金中心不是直接给福禧公司借钱，而是借给福禧公司下面的子公司沸点投资。因此，沸点投资成为第一被告。
在起诉书中，年金中心要求沸点投资归还本金余额34.5亿元及有关收益、利息，并要求福禧投资公司承担连带保证责任和抵押担保责任。 拔出萝卜带出泥。张荣坤的另外一个身份是上海电气公司副董事长。这次上海社保基金案也牵涉到了上海电气公司。
2004年，福禧投资成为上海电气第二大股东，令投资界许多人士大跌眼镜。然而，上海电气公司的这个夏天注定是多事之夏。先是股东张荣坤因涉嫌32亿元非法贷款被公安机关\监视居住\，接着上海电气执行董事兼母公司上海电气集团副总裁韩国璋因涉嫌非法挪用资金及受贿被中纪委\双规\，再接着就是王成明因\个人问题\接受审查。
2006年8月9日，在上海市人大十二届常委会第29次会议（扩大会议）上，上海市市长韩正提及祝均一案。韩正向上海市人大常委会通报称，祝均一存在涉嫌社保基金违规使用和收受贿赂等问题，市政府决定，免去祝均一上海市劳动和社会保障局局长一职。
有关消息人士透露，无论是祝均一的落马还是王成明、韩国璋被双规，均与社保资金违规拆借给福禧投资有关，而为福禧提供便利的祝均一在这个过程中收受了巨额好处费。 根据中国财政部一项调查发现，其实早在上海社保基金案之前，全国十个省区都被查出
社保金的管理存在问题且情况相当严重，由于社保金数额庞大，已变成地方政府随意挪用的小金库，资产流失突出。仅今年上半年，中国就已经曝出一批社保基金案，如下：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金和担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股案；四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金1245万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇党委政府弄虚作假套取社会保险基金69万元案等一批违规案件。
在上海市社保基金案曝光后，中央决策层已决心将地方社保基金的监管和运营分开，一些地方政府亦正式设立社会保障监督委员会，加强社会保险基金的监督管理。有关社保专家指出，当前中国社保基金管理模式的主要缺陷之一，是地方政府社保部门既当监管者，又同时成为委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使养老基金缺乏独立和足够的行政监管。材料二：
上海社保案尚未水落石出，浙江金华的社保基金又被曝挪用。一面是频频告急哭穷，养老金账户空账运行，一面是几个亿的被挪用，这让人很看不懂，社保基金唱的是哪出戏？ 日前，有媒体报道指金华有数亿社保资金被交给金信信托委托理财，且有6000万元无法追回。
采访过程中，金华市相关官员极力声明这笔托管经费\非社保资金\——此前11月22日，国务院常务会议强调社保基金是\高压线\，任何人不得挪用。
\我既不能说有关系，也不能说没关系。\在回答这些\双规\官员与金华、金信和社保的关系时，金华市宣传部门负责人措词极为谨慎。
材料三：社保基金被侵占挪用的事例早已有之。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至\十五\期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。 对此，本报记者特别采访中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文研究员，透析社会保障金频频被挪用现象的深层问题。
记者：从劳动和社会保障部日前查处的案件看，涉及到东北、华中、西南及华东地区，可以这样说吗——侵占社保基金案近年已覆盖了我国各大经济区域，是具有全国特点的较为普遍的现象？
王德文：是的，劳动和社会保障部曝光的这五起案件反映了现行社保基金在征收、运营及监管等环节上皆存在漏洞，这反映出当前的社保制度设计上存在明显漏洞和缺陷，亟须完善。
从河南省濮阳市和黑龙江省阿城市这两起案件分析，是出现在征收环节。我国现行社会保险金实行缴费制而非征税制，这给征收部门提供了与企业做交易的机会，以不征收或征收来的基金不入财政专户的方式来牟取部门或个人私利。
浙江温州案件属于征收上来并入了财政专户的社保基金，被劳动保障部门以投资的名义挪用，当前的社保基金被挪用多发生在这个环节。
在中西部地区，四川省眉山市和湖南益阳市政府挪用和套现社保基金的案例非常典型。 由于这些地区社保基金大部分都入不敷出，需要中央财政的转移支付。由此，有些地方政府采取违规手段，如编造退休职工的花名册等骗取中央补贴，用于填补社保基金的缺口或是干脆挪做它用。
记者：中央三令五申要求加强对社保基金的监管，为什么违法违纪案件还频频发生？ 王德文：挪用的实质就是违规投资，监管不到位是案件频发的重要原因。中国社保基金的统筹层次还很低，虽然中央要求做到省级统筹，但实际上现在大部分地区仍然停留在市县级统筹的层面，基金的接触面很大，这无疑增加了监管的难度，各地社保管理部门普遍面临
队伍、人才以及手段都跟不上现实监管需要的困境。法律法规对社保基金安全性提出明确要求的同时，也对基金的增值保值提出了要求。于是，有些地区就打着增值创收的旗号来进行违规挪用社保基金投资。
资本市场的风险和收益往往是成正比的，社保基金面临的两难选择是既要保证基金的安全又要追求比较大的收益。对于作为百姓\养命钱\的社保基金来说，安全性的意义远远高于投资回报率，一些地方政府却无视民生，对于这笔钱念念不忘，挪做它用。
即使某些地方政府挪用资金的出发点是好的，试验成功能为社保基金争取更大的收益，从程序上讲是违规的，未来的隐患非常大。所以，相关部门应该尽早扼制这些现象，尽快制定相应的法规来弥补漏洞。
记者：劳动和社会保障部提供的一份资料表明，目前，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元，相当于GDP的10％，而且每年以20％的速度在增加。公共资金成了腐败分子的个人\提款机\，成了小团体和其它利益小圈子共同分享的\蛋糕\，怎么样才能使老百姓的保命钱不被挪用？ 王德文：劳动和社会保障部将会同监察部建立专项检查制度，对社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专项检查，应该说这是一个好消息。当前的社保基金管理中出现的漏洞，亟待建立独立于劳动保障部门的第三方监管机制。
记者：我也曾参与过多部门的联合监督检查，明显感到大家都在认认真真地走过场，其实是低效甚至是无效率的，如何使监督检查真正有效、高效？
王德文：你说的这种现象是存在的。目前社保基金有劳动保障部门、审计、财政、法律部门共同监管，多头管理往往带来的是信息不畅，效率低下，为权力寻租提供了空间。 从操作层面讲，监管分三个层次，即事前监管、现场监管与事后监管。法律监管及各部委联合检查都是事后监管，一旦社保资金被挪用再进行监管，监管明显力度不足。因而，未来要加强事前监管和现场执行中的监管，使资金不被挪用和减少被挪用的风险。 记者：从当前社保制度层面看，这些丑闻的出现是否是必然呢？ 王德文：我国目前的社保基金管理为行政部门主导，由下属部门和行政机构对上级进行监督；此外，还委托社保基金会和商业公司进行管理，在西方国家主要以政府委托商业机构进行管理。由政府进行管理经营的缺点是容易造成监守自盗，滋生腐败。
记者：社保基金一方面要保值，一方面要增值，是否因为它的矛盾性给政府主管部门带来了压力和投资的冲动？
王德文：从基金运作情况看，我国社会保障基金的投资渠道单一、回报率低。2004年社会保障基金投资回报率为3.3％，小于国际上社会保险基金投资长期债券平均6％的实际收益率。
记者：那么说，目前正在做的是进行\轨道\建设？
王德文：是的，当前要对基金管理、运营进行规范化、透明化和制度化建设，造成社保基金被挪用的主要问题就是不规范不透明，为暗箱操作、权力寻租提供了空间。 监管要到位更关键的是，必须解决谁来监管的问题。制度上的不健全导致单位一把手说了算，监管部门仅作为劳动保障局的一个下属部门来监管局长，这种监管是根本做不到的。 记者：社保基金当前暴露出的问题对于未来的意义是什么？
王德文：应该说，社会保障在中国还是新鲜事物，社保基金被挪用的事情是社会保障体系在建设中出现的阶段性问题，相信通过加强管理规范制度能使这种现象得到制止，它是过去问题积累到现在的总爆发，能为将来的完善制度提供了有益的启示。转 材料四：
国务院总理温家宝2006年11月22日主持召开国务院常务会议，听取社会保险基金审计情况的汇报，进一步研究社保基金保值增值的政策措施，提高资金回报水平，给人民群众带来更多实惠。
会议听取了审计署对2005年企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金
和失业保险基金管理使用审计情况的汇报。9月份，审计署在对上海市进行专门审计的同时，组织力量对除西藏外的29个省、区、市本级、省会城市、计划单列市及部分延伸城市的三项保险基金进行了审计。这次审计覆盖面广，工作比较深入，基本摸清了情况。从29个省审计结果看，社会保险基金的管理运用总体上是好的，征收覆盖范围逐步扩大，基金规模不断增加，运营和管理进一步规范，维护了职工利益，促进了社会和谐稳定。但一些地方存在政策执行不严、管理不够规范、甚至侵占挪用等问题，有的问题还比较严重，必须引起高度重视。
会议指出，社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。社会保险基金必须切实管好用好，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社会保险基金是\高压线\，任何人都不得侵占挪用。
会议要求，各地政府及有关部门，对审计发现的问题认真整改，侵占挪用的资金要限期归还，损失的资金要采取措施补足，违法违纪问题要一查到底，并严肃追究有关人员的责任。 会议还指出，要努力完善制度，加强管理，确保全国社保基金的安全。要定期向社会公布社保基金的使用和运作情况，同时进一步研究基金保值增值的政策措施，以提高资金回报率，给民众带来更多实惠。
会议提出，要抓紧完善基金运营管理办法。对养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金，必须严格实行收支两条线管理，形成严格的制约机制。提高基金管理的透明度，定期向社会公布筹集、管理、使用和运作情况，接受监督。同时，进一步研究基金保值增值的政策措施，加大支持力度，提高资金回报水平，给人民群众带来更多实惠。
材料五：
据劳动和社会保障部基金监督司司长陈良介绍，目前社保基金的收支总规模已超过2万亿元。1998年后，社会保险基金采取收支两条线管理，进入财政专户，由邮局或银行代为发放。征收方面，全国有16个省份由税务机关代征，其余省份由社保机构代征。
陈良说，社会保险基金在征收环节上不能设\过渡户\，保障社保基金不被地方截留，但有些地方目前做得仍不规范。自1998年以来，劳动保障部会同其他部委共进行过5次大检查，其中2000年发现170多亿元被挤占挪用，2004年发现有16个省份有挤占挪用情况。 陈良认为，社保基金出现问题，首先是基金监管法规不完善。目前，对社保基金的管理只有《劳动法》中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但都停留在部委一级，法规层次不高，缺乏对违规行为的有效制约。其次管理力量和手段有限。有些地区的基层甚至没有计算机，只能人工记账。另外社保基金管理人手极少，全国基金监管人员不到100人。如广东某市只有1个人管理着1.7万家企业的工伤保险工作。此外，有些人法制、政策观念淡漠；还有监督不到位。
对于社保基金的管理，劳动保障部部长田成平表示，管理社保基金第一是确保安全，第二是实现增值。他说：\这是老百姓的钱，你首先要保证基金的安全；但是老百姓的钱存在这里，像个人账户基金是20年后、30年后退休了才用的，必须随着社会的发展不断增值，才能应付未来的需要。\\社保基金要增值，应该多给它开辟一些投资渠道，但这个问题要逐步摸索，要持非常谨慎的态度。\田成平表示。 劳动保障部于今年下半年发出了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，要求严格管理社会保险积累基金，除按规定预留必要的支付费用外，全部存入银行和购买国债，在国家做出新的规定之前，一律不得进行其他投资。明确规定将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用。
有记者近日从劳动保障部获悉，《社保基金管理条例》现在已纳入立法日程，将争取与
制订中的《社会保险法》同步出台。
材料六：
中国劳动和社会保障部副部长刘永富表示，对这次审计查出的71亿违规资金，各地正在按照审计署的要求，进行清理和纠正。
12月20日，刘永富做客强国论坛，以\完善养老保险制度，促进和谐社会建设\为题与网友在线交流。刘永富是在回答网友提问时作出上述表示的。
有网友提问：这次审计署审计出的社保基金问题，涉及的责任主体比较多，劳动保障部门应该承担的责任比例有多大？
刘永富回答称，对这次审计查出的71亿违规资金，各地正在按照审计署的要求，进行清理和纠正。具体的、详细的原因还要待清理、纠正后才能汇总。
刘永富同时表示，但我们也提前做了一些初步的汇总分析，这个分析可能不太准确。违规的主体按照数量的多少，涉及到经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务征收机构等。不管是哪个部门发生的，劳动保障部门都有责任。因为我们是基金监督的主管部门，而且，我们一些部门自己还直接违规了。材料七： 2006年8月，审计署对29个省（自治区、直辖市）、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金（不含上海和西藏，对上海有关保险基金正在进行专项调查，对西藏委托地方审计机关审计）进行了审计，主要审计了省本级和省会城市、计划单列市2005年三项保险基金的管理使用情况。
此次审计的省本级、省会城市、计划单列市及部分延伸城市三项保险基金2005年收入3128.46亿元、支出2203.14亿元，分别占全国当年基金收支总额的50.7％、46.5％。截至2005年底，三项保险基金累计结余2918亿元。
2005年，全国三项保险的参保人数分别达到15 716万人、13783万人和10648万人，比2000年增加3230万人、9996万人和240万人；基金收入规模达到6168.93亿元，比2000年翻了一番还多，显著提高了社会保障体系的支撑能力。 各地积极实施金保工程，规范资金管理，经过几年的努力基本实现了从基金申报到支付的信息化、网络化和规范化。 2005年，全国基本养老保险基金和失业保险基金的发放保障了4367万离退休人员和362万失业人员的基本生活，减轻了企业负担。
按照国务院规定，三项保险基金应当及时足额征缴，存人国有商业银行，纳入财政专户管理，严格按规定范围发放，专款专用；基金结余除购买国债和存入银行外，不得用于其他任何形式的投资。但一些地方未能严格执行上述规定，此次审计发现的违规问题金额，在1999年（含1999年，下同）前发生的23.47亿元。 2000年以来发生的47.88亿元。具体情况是：
（一）1999年前发生的违规问题金额23.47亿元，大多是涉及保险基金安全和完整的问题。其中动用保险基金对外投资11.48亿元；购建办公用房、职工宿舍和其他房产3.77亿元；委托金融机构贷款未收回1.89亿元；用于规定范围以外的支出1.25亿元；经商办企业0.68亿元；弥补行政经费0.33亿元和违规担保O.22亿元。另有原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户存储等3.76亿元。当时三项保险基金财务会计制度尚不健全，一些地方出于保险基金保值、增值的需要，出借和投资了一部分基金；有些社保机构动用三项保险基金购建了办公或其他一些房产，既无法变现，也没有正常的资金来源归还基金。以上问题虽经有关部门查处，但因种种原因部分基金至今不能收回。
（二）2000年以来发生的违规问题金额47.88亿元。其中，扩大三项保险基金开支范围用于弥补\补充医保基金\及借给企业等16.69亿元；用于委托金融机构贷款、对外投资等5.44