贵经验。中国到目前为止, 也没有任何一部关于农村养老保障的法律文件, 中国农村养老保障的法律缺失严重地制约了中国农村养老保障事业的发展。没有法律的约束力造成了农村养老保障工作无法操作, 各地在制定本地农村养老保障时找不到合适的法律依据,只好各自为政。没有高度统一的法律约束力, 使农民对农村养老保障政策产生了怀疑, 农民的参保积极性也受到了巨大的打击。 4. 农村家庭结构的变化
由于受儒家思想的影响农村老年人的养老责任一直由家庭负担,家庭养老是中国农村老年人最主要的养老方式。随着社会的发展和时代的进步, 以及在中国实行了独具特色的计划生育政策后, 造成农村的家庭结构发生了巨大的变化,核心家庭、空巢家庭大量出现, 农村家庭结构趋于小型化。由于家庭养老是建立在农村大家庭结构的基础之上的,农村家庭结构逐渐小型化, 造成家庭养老正在解体, 农村养老保障问题日益突出。1991 年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明, 中国农村60 岁及以上老年人完全依靠家庭养老的比例为63%; 2001 年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查料表明, 这一比例已经下降为50%左右。 5. 农村经济落后
农村养老保障发展缓慢归根结底是资金缺乏的问题。虽然近几年中央出台了一系列惠农政策, 也使农民得到了一些实惠, 但农民增收缓慢却是事实, 农村经济比城市落后了很多, 直接导致农村养老保障事业发展缓慢。农村经济落后一方面造成了地方政府没有过剩的财力物力投入到农村养老保障事业中, 没有政府的支持农村养老保障无法发展。另一方面由于农村居民收入过低, 大部分家庭的收入除了日常花费外都没有多余的钱财参加养老保障, 没有农民的参与, 农村养老保障的发展就无从谈起。 四、农村养老问题的对策
传统的家庭养老方式受到冲击，社会化的农村老年人养老保障体系及良性运行机制并没有真正形成，所以，建立与经济社会发展相适应的新型农村养老保障，从根本上解决农村老年人的养老问题，是我国农村经济社会发展和人口老龄化进程中亟待解决的重大课题。
1、大力发展农村经济, 切实增加农民收入
农村经济落后,农民收入过低是造成农村养老保障事业发展缓慢的重要原因。农村养老保障的发展离不开农民的参与, 而由于经济落后、收入较低, 往往制约了农民参与养老保障的欲望。因此,大力发展农村经济,提高农民收入是促进农村养老保障事业发展的重要途径。农村经济的发展,农民收入的提高离不开政府的支持,国家对落后地区不但要给予政策上的支持还要给予技术上的支持, 变??血式??贫为造血式??贫才能真正让农村发展起来农民富裕起来。 2、加强农村养老体制机制建设
贯彻执行国家新型农村养老保险制度，建立和完善养老保障体系。坚持低标准起步，改善农村社会养老保险覆盖面小，保障水平低的现状。坚持政府补贴、集体补助、个人缴纳三方筹资方式，逐步解决农村养老资金问题。坚持自愿参加与政策鼓励相结合的措施，保障农民的根本利益。坚持因地制宜，结合本地区经济发展水平、农民收入等实际情况制定具体养老措施。 3、逐步改变家庭养老的单一模式，加快农村的养老服务体系
随着社会不断发展，在农村更多的建立养老管理机制。生活料理服务周到，医疗方面有保障的敬老院、养老院。采取家庭养老和社会养老相结合的原则。满足农村老年人基本生活和医疗救治，提高老年人的生活质量，从而减轻供养人的经济负担和政府农村养老问题的压力。不断加强农村老年人福利方面的待遇，针对一部分无生活来源无劳动能力无子女依靠孤寡老人、“五保”户、残疾老年人采取养老资金政府提供救助，生活上社区提供照顾和料理服务，医疗机构提供治疗的福利政策。让他们过着老有所养，衣食无忧，有病能医的老年生活。 4、尽快完善农村养老保障的法律体系
老年人的合法权益有两方面的内容：一是老年人依法享有的权益，应当得到保障；二是老年人合法权益受到侵害时，受到侵害的合法权益能够得到保护。完备的法律是工作的标准, 是一切工作得以顺利进行的保障,农村养老保障的发展同样需要法律的保障。首先中央应该以??法??相应规定为依据尽快制定一个全国统一的农村养老保障的立法体系。这个立法体系应该包括农村养老的原则、对象、机构、形式, 及家庭养老、土地养老的内容, 以及村养老保障金的筹集发放办法等。其次, 各个地方政府应该从本地实际出发, 在统一的农村养老保障法律体系内依法制定地方性法规, 切实保障农村养老法律的贯彻实施。中国农村养
老保障事业发展的过程证明,不健全的法律造成了农村养老保障事业无法可依, 以致农村养老保障事业发展缓慢。 7、农村养老实现方式的体系化
根据我国农村老年人人数众多、地域分布广、收入差别大的实际情况，提出社会化养老保障体系应具备五个方面的内容：(1)社会养老保险体系。社会养老保险是指国家通过立法，采取个人、单位和国家三方出资方式筹集养老基金并为老年人提供经济帮助、保障其基本生活的一项制度，它是我国农村养老模式发展的必然趋势。也是未来社会化养老保障的核心和基础。(2)老年人生活照料体系。这是社会化养老保障体系的重要组成部分。具体将有两种方式：一种是集中供养方式。另一种是社区服务方式。(3)老年医疗保障服务体系。这是老年人社会化保障体系的重要组成部分。(4)老年社会救助体系。这是老年人社会化保障体系的补充。(5)老年精神生活体系。主要是根据老年人的爱好、兴趣的需要，以乡村为单位，建立老年文化、体育、教育、娱乐活动场所。 8、农村养老实现方式的模式
发展村域社区养老保障模式。认为村域社区养老保障模式的内涵是村民委员会主办的，以保障本社区老年农民的基本经济和精神文化生活为宗旨的，以老年农民的自我经济收入及子女依据法规民约应负担的费用为主要经费来源，辅之以社区的必要补助，以集中生活和家居生活自由两便方式为特点的新型农村养老保障方式。
9、 继续提倡家庭养老在农村养老保障中的作用
家庭保障主要是家庭中的成年子女通过物质帮助、服务来满足老年人的物质、情感需求,体现成年子女对老年人的反哺。由于长久以来历史的积淀,家庭养老在中国有着深厚的文化基础和现实基础。虽然目前农村家庭养老面临着许多的困难,但这并不意味着家庭养老将被其他养老方式代替。政府可从制度建设上、思想宣传上倡导和鼓励农村家庭养老。继续倡导家庭养老在农村养老保障中的作用是中国解决农村即将到来的老龄化问题的切实途径。 6、加大对农村养老社会化事业的投入。
在物质方面，要根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，加大投入力度，提供最低生活补助。切实做到“应保尽保 。在一
些集中供养的地方。要加强敬老院建设，完善配套设施，规范管理，使老人进的来。留得住。在精神方面，建设一些老人娱乐设施。建立老年文化、体育、教育、娱乐场所。丰富老人的精神生活。
10、打破城乡二元体制, 尽快建立统一的养老保障制度
首先, 城乡二元体制是中国农村养老保障事业发展的制度性障碍。现在实行的养老保障具有明显的身份特征, 以是否具有城市户口为依据实行农村和城市不同的两种养老保障制度。历史证明, 这种户籍制度的差异不仅是一种身份的象征, 更是一种资源享有权的确认, 这种制度性的歧视、身份的差别使得大部分的农村居民承受了巨大的压力, 难以获得资源和发展的机会, 也被排除在养老保障体系之外。要想发展农村养老保障、尽快地建立全国统一的养老保障体系, 必须取消城乡有别的城乡二元体制, 施行城乡一致的身份体系。
其次, 在全国范围内建立统一的养老保障是中国养老保障事业发展的最终目标。社会保障的公平性要求任何社会成员只要符合法律规定的条件, 不论其社会地位、职业、贫富等, 均被强制性地纳入到社会保障范围, 社会保障的社会化程度越高, 这种公平性就表现得越充分。现在中国的养老保障具有明显的身份特征, 只有尽快建立全国统一的养老保障, 才能把农村居民全部纳入到养老保障体系中, 让每个公民都能平等的享受相同的待遇。 11、逐步完善农村养老保障体系
首先, 应建立符合中国国情的多层次养老保障体系。中国国土面积比较大, 经济发展程度严重不一, 建立多层次的农村养老保障体系是符合中国实际国情需要的。多层次的养老保障体系应该包括: 自我保障层次、政府负责层次、政府主导责任分担层次、单位负责层次、市场提供层次。各个地区可以根据经济发展的实际情况选择, 经济条件好的地区可以全面展开各个层次, 快速发展; 经济条件差的地区可以选择最基础的保障层次发展, 然后随着经济的发展逐步推进。 其次, 还应完善养老保障体系的内容, 分别从社会养老保险、老年生活照料、老年医疗保障、老年生活救济、老年精神生活等方面来进行。依据农村老年人对各个养老体系内容的需求程度, 可以优先发展老年人最需要的医疗保障及能保障老年人基本物质生活的救济制度, 然后依次发展其他养老保障体系的内容。第三, 应该健全管理机构, 理顺管理体制。政府应该从健全管理机构、基金
管理、专人监督、专款专用等方面着手建立符合中国农村现状的养老保障管理体制。在建立农村养老保险的各个县设置专门的管理机构, 并且在各个村设置一个代办点, 组织专门人员进行本事务的处理。适当放宽农村养老保险金的投资渠道、尝试委托专门的基金管理公司进行投资来提高基金的收益, 达到保值增值的目的。同时监管部门也应该在基金运行的各个环节加大监管力度, 务必做到专款专用, 政府还可鼓励社会上的舆论对此进行监督, 以弥补政府监管机制的不足。 参考文献：
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