非独立性：民国时期社会保障的混合形态
赖静
（成都学院 政治学院 四川 成都 610106）
摘要：民国时期，社会救济和社会保障事业交织在一起。当时，四川的社会保障工作主要包括社会救济、社会福利和优抚安置三个方面。其中，社会救济包括灾民救济、难民救济、贫民救济和职业救济；社会福利包括收养社会孤老残幼、救济福利生产和残疾人救济福利；优抚安置包括优待、抚恤和安置。由于当时有关社会保障的法律、法规和政策执行不力，社会长期动荡不安等原因，致使社会成员从中获益甚微。民国时期的四川，真正完整而独立的社会保障制度始终没有建立起来。
关键词：民国；四川；社会保障；社会救济
作者简介：赖静，（1982－），女，汉族，四川成都人，成都学院（成都大学）政治学院，中国近现代史纲要教研室，博士，讲师。研究方向：中国文化史（近现代）。
目前学界对于“社会保障”概念的主流观点是：社会保障(social security system)是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物资帮助，保障其基本生活的制度。在不同的历史时期和不同的国家(地区)，社会保障具有不尽相同的内容，但是按照我国大陆学界比较趋同的认识，一般包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四个方面。民国时期，没有现代意义的社会保险和全民社会福利，社会保障通常以救灾济贫、优抚养恤的形式出现，因此一定程度上社会保障就是社会救济(社会救助)事业，它通常以政府救济行为和民间慈善活动相结合的形式出现。本文拟从社会救济、社会福利与优抚安置三个方面，对民国时期四川的社会保障制度与发展情况做些简要梳理和粗浅分析。本文所取含义为广义的社会保障，即国家、社会包括个人面向社会脆弱群体提供救助的一种生活保障制度。
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一、社会救济：形式多样
社会救济是指在社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，根据法律规定，向贫困群体提供物质援助，以维持最低生存需要的社会保障项目。根据救济对象的不同，民国时期四川的社会救济可分为灾民救济、难民救济、贫民救济和职业救济。
（一）灾民救济
灾民救济，是对遭受自然灾害，一时生活发生困难的国民的救济。它包括赈济灾民和蠲免税赋两项内容。第一，赈济灾民，赈济形式包括急赈、以工代赈与合作农贷等方面。1、急赈：四川军阀防区时代，各地发生灾荒，主要依靠当地慈善团体和官绅捐募，以设厂施粥作为急赈。如1936—1937年，全省大旱，四川省政府先后拨出救灾准备金14万元，分配给武胜等42县，对老弱灾民进行急赈。随后，国民政府拨赈款100万元，加上省政府向金融界借款100万元，共200万元分配给26个重灾县85万元，46个次重灾县80万元，68个轻灾县35万元。1939年，乐至等16县灾情严重，四川省赈济会随即拨款进行急赈。2、以工代赈：1937年，四川省政府亦颁令各县，责成区、乡公所督饬少壮灾民建筑塘堰和公路，
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由当地酌给口粮，实行以工代赈。3、合作农贷：1938年，四川省政府筹集300万元作合作金库基金，举办合作农贷。1941年，川东北20余县遭受干旱，四川省政府以受旱较重的德阳、乐至等12县为重点救灾县，指令各县自筹款项进行救济，并试办合作社，由省合作金库向社员贷款。第二，蠲免税赋。随着自然灾害的发生，如果政府不调节纳税农民的纳税额，采用少征、缓征或不征等措施来暂时减轻灾民负担，仍像正常年份一样征收赋税及徭役，势必会使灾民不堪重负，激化社会矛盾。南京国民政府于1935年修正《勘报灾歉条例》，该条例对灾民赋税的减免力度有所加大，较之以往的规定更加系统、完善与合理。1935年，川政统一后，四川省政府公布行政院先后颁行的《勘报灾歉规程》和《修正勘报灾歉条例》。
（二）难民救济
难民救济，是对遭受战争灾难，一时生活发生困难的国民的救济。四川省政府先后采取了以下措施对难民予以救济：第一，成立“难民救济委员（分）会”。抗战期间，各战区疏散和逃难来川的难民甚多。四川省成立“难民救济委员会”，并在万县、秀山、广元等县设救济分会。第二，建立难民收容所、保育教养院（所）。1938年8月30日，四川省难民救济委员会颁布《四川省难民登记暂行办法》，规定衰老残幼及无力自救妇女，送往就近收容所；哺乳婴儿，送往保育教养院（所）。第三，发放死伤抚恤金。1938年12月，省政府、省赈会颁布《空袭急救办法》，规定发放空难死伤抚恤金。第四，拨发赈谷，设立施粥站。如1939年9月11日，18架重型敌机轮番轰炸泸县，全城7600余户房屋被烧光。灾后在泸县成立救灾委员会，设立施粥站。 (三）贫民救济
贫民救济,是对无劳动能力和生活来源的国民的救济,绝大多数属于长期救济的对象。包括孤老、孤儿、无赡养人又无劳动能力的残疾人以及因某些原因造成生活困难的人等。
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春夏荒、冬令救济对于贫民是最直接有效的赈济方式,也是政府与民间慈善团体和个人所采取的较常规和较大范围的救济方式。如1924年后，在乐山县城，每届年终，慈善团体和少数商家就会筹集钱粮散发贫民，作为冬令救济的款物。1942年10月26日，社会部发布《冬令救济实施办法》，规定各地根据经济情况择要举办以工代赈，小本贷款，平粜粮食，开办半价食堂或粥厂，发售平价衣被，设置庇寒所等。
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据四川省社会处统计，1944年至1945
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年春，全省县、市发放救济物资总值法币340，978，215元，受济者1，458，832人；1945年冬至1946年春发放救济物资总值法币1，846，800，746元，受济者1，817，347人。 （四）职业救济
职业救济，是对流浪者、无业人员的习艺救济。如1914年，金堂县设贫民教养工厂两处，收容乞丐从事卷烟、火柴、纺纱等手工生产。1918年，简阳县在清末教养工厂原址，设模范工厂，收容游乞，纺纱织布，兼习农事。1929年，什邡县设民生工厂，收容游乞，生产手工卷烟。
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1935年，四川省政府在年度施政纲领中称：“游民乞丐，载路塞途，有
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碍观瞻，是府乱之源，通饬各县设民生工厂，予以收容。”1936年，四川省政府颁布《游民习艺所组织大纲》，通令遵行。据统计，在1943年，设置游民习艺所的市县有成都、重庆、温江、崇宁等。
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此外，四川民间慈善团体和个人也开展了一系列慈善救济活动，包括施棺施冢、义渡红
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船和义诊施药等。比如：在施棺施冢方面，四川各地的慈善团体和地方士绅，或捐资制造简易棺材，或设义冢，施舍贫苦人民收殓露尸。据四川省社会处1945年统计，成都市有38个慈善机构办理施棺业务，每年施棺约千具，其中35个慈善单位各备有义冢一处或两处。重庆市有30家慈善团体，每年捐棺500余具。
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在义渡红船方面，四川临江市县多设置义
渡和救生红船。如乐山县长生会每年在洪水发生时，若遇呼救者，则划出红船抢救；成都市慈惠堂创设“拯溺所”，设置救生船一艘。生者予以调养，送回或帮助另谋生计。死者运往外东杉板桥慈惠堂义地掩埋。在义诊施药方面，如1919年，长寿县陈鸿义于河街镇创办“缉熙济药处”，受其惠者甚众。1927年，成都慈惠堂于夏、秋两季时疫流行期间，聘请中医救人，对贫民免费送药。1946年5月，国民政府社会部和卫生署制订《各地推行义诊办法》，对民间义诊进行管理。
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二、社会福利：内容丰富
社会福利是指在社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷丧失劳动能力而出现生活困难时，向其提供的服务措施。民国时期，四川的社会福利包括收养社会孤老残幼、救济福利生产和残疾人救济福利三项内容。
（一）收养社会孤老残幼
用于收容、供养孤老残幼事业的机构主要包括官办救济院所、民办宗教慈善团体和战时儿童保育院所。1、官办救济院所。据省社会处1943年统计的官办收养机构收养人数，合计9147名，其中安老所收养1217名，育幼所收养6129名，育婴所收养762名，残疾所收养363名，习艺所收养459名，妇女教养所收养217名。2、民办宗教慈善团体。据1947年省社会处统计，由慈惠堂、地方人士和宗教团体创办的民办收容供养救济机构共有72所。
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3、战时儿童保育院所。中国战时儿童保育会创始于1938年。在四川的一些重要城市共设
儿童保育院21所、儿童疗养院1所，收容教养从沦陷区和战区抢救出来的儿童1.5万余人。
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（二）救济福利生产
1912—1935年，四川军阀混战，仅有个别县市举办社会救济性质的贫民工厂。1936－1949年，全省官办贫民工厂最高时有22市县，民办贫民工厂及征属工厂有20余个，参加生产的贫民约2000余人。据省民政厅统计，1942年6月16日，四川22市县开办贫民工厂核定经费法币115，674元。
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抗战期间，出征抗战的军人家属中大多是贫苦群众。以民营
为主带救济性的征属工厂首先在江北县和成都市出现。据省社会处1945年12月统计，相继成立者全省共有18家。征属工厂大都结束于1946年。其他民营社会救济性生产单位，维持时间较长者有培根火柴厂、培根工厂、安岳县宁民织布工厂和安县救济工厂。
（三）残疾人救济福利
生活在晚清、民国时期的盲聋哑残人员，备受社会歧视，除少数无依无靠流浪社会的老幼残疾人被救济机构收养外，绝大多数贫苦残疾人就业无门、生活无路，得不到救济，不是沦于乞讨，便是过早饿毙。对这部分少数残疾人的救济福利措施主要包括设置盲童教养所、残疾教养所和开办学校。比如：在设置盲童教养所方面，清末民初，成都慈惠堂设盲童教养
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所，收容盲童20余人。在设置残疾教养所方面，1936－1949年，全省于救济院下设残疾教养所者，计有成都、重庆、崇庆、郫县、彭县等39市县。
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残疾教养所收容对象，规定为
年在50岁以上，12岁以下的盲人及肢体残疾者，残疾教养所收容人数极为有限。为盲聋哑人开办学校始于1922年秋，当时，美籍牧师夏时鱼于成都南打金街创办社会服务团盲童学校，1925年更名中西慈善团盲哑学校。继后成立或迁川者有下述5校：成都市私立启明盲哑学校、教育部所属特设盲哑学校、社会部重庆实验救济院盲哑学校、重庆市私立扶青盲哑学校和自贡市民教馆附设盲哑学校。
三、优抚安置：对照鲜明
优抚安置是指国家和社会抚恤烈士家属，保障残废军人的生活，优待军人家属，妥善安排和管理退出现役军人的一种社会保障制度。民国时期，四川的优抚安置工作主要包括优待、抚恤和安置三项内容。与此同时，国民政府与川陕苏区开展的优待和抚恤工作形成了鲜明对照。
（一）优待
1、国民政府开展的优待工作
抗战期间，四川省根据行政院1938年2月公布的《优抚出征抗敌军人家属办法》，后改称《优待出征抗敌军人家属条例》，开始对出征抗敌军人家属给予一些优待。
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次年12月，
经省务会议通过，成立“四川省优待出征抗敌军人家属事业管理委员会”。各县、市于1938年3月后，陆续成立“出征抗敌军人家属优待委员会”。乡镇优待分会也先后成立。1939年2月，四川省政府发布《四川省优待出征抗敌军人家属施行细则》。1942年1月，四川省政府转发行政院修正之《优待出征抗敌军人家属条例》。
随着抗战的时日延长和规模扩大，四川征属增多，各县、市不断加大优待谷的派募。据省社会处1945年12月统计，全省共派募征属优待谷1，936，412石，比两年前增加1.6倍。四川所筹优待谷数量虽不断增加，但优待标准却逐年降低。优待中徇私舞弊、弄虚作假等情事屡有发生，征属控告不断，政府主事者也供认不讳。1943年3月，军政部电令指出，由于各级主管机关平日督促不严，各县优待金谷被人挪用侵蚀，业务未能顺利开展，致使征属未能享受实惠。同年，四川省政府会同省优待出征抗敌军人家属管理委员会，在给各专员公署训令中称：“查各县优待金常有被人把持侵蚀情事，或巧立名目移作别用，或于新谷登场时贱价抛售，经商营利，中饱私囊，甚至拖延终年。各地募集之征属优待金数额较大，办理役政人员视此巨额为肥肉，仅以少数散发征属，而将多数款项，借办工厂或组织各种营利机构，安插私人，实为变相吞蚀。各地方官吏，对国民政府公布‘优待条例’大多奉行不力，以致征属领取优待金甚为困难，无法生活。”
2、川陕苏区开展的优待工作
1932年至1935年4月，川陕革命根据地所属市、县、区、乡苏维埃政府贯彻执行了川陕省苏维埃政府《优待红军及其家属条例》和《抚恤伤亡条例》，对红军战士及其家属和在革命斗争中牺牲的烈士家属、致残致病的红军战士、政府工作人员和人民群众，给予了优待、抚恤和照顾，以保证他们的生活，并最终取得了良好的效果。《优待条例》规定：(1)红军家
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属分好田，分双份；（2）红军家属缺粮,由苏维埃政府发给或借贷；饥荒由苏维埃政府救济；（3）对没有生产能力的红军家属实行代耕，并帮助解决耕牛、农具、种子；(4)红军战士伤亡，按《抚恤条例》特别优待抚恤；(5)红军及其家属，由苏维埃发给优待证，优先在经济公社、工农合作社廉价购买各种商品；(6)红军子女和本人入学读书免全费；(7)红军家属优先分浮财，分双份；有病免费就医；??(9)对白区来苏区参加红军者及其家属与红军战士和家属一视同仁，予以优抚；(10)参加地方独立团、独立连游击队之红色战士及其家属，均享受红军及红属之优待。
（二）抚恤
1、国民政府开展的抚恤工作
据《四川省财政汇编》载：1935－1939年，四川共发抚恤款392，637元。其中1935、1936两年负伤官兵约1500余人，死亡380余人，省民政厅支付伤亡官兵抚恤金8万元。《四川民政统计》载：1938－1941年，抗日川藉官兵伤亡受恤总人数29，693人。其中1939年抗日阵亡官兵1128人，核发恤金240，980元；受伤官兵4人，核发年抚金720元。1942年社会部伤亡官兵请恤调查表载：“四川籍死亡官兵988人，负伤官兵416人，按规定标准发给恤金。”据《三台县民政志》载：“抗日战争后期，每年均有30－40份恤金无人认领，县政府仅于县城城门张贴催领布告，并不认真查找受恤人而不了了之。” 2、川陕苏区开展的抚恤工作
川陕省苏维埃政府于1933年8月11日公布的《抚恤伤亡条例》规定：享受抚恤的对象包括：①对敌作战牺牲烈士的家属，残废的红军战士；②被敌害死的家属或残废的工作人员；③在赤白区边境被敌害死的家属或残废的群众。川陕省苏维埃政府还分别对牺牲抚恤和残废抚恤作了具体规定：牺牲者家属向苏维埃政府内务委员会优抚执行局领取抚恤证，凭证领取抚恤金。抚恤金用以补助牺牲者家属（父、母、妻、子女)生活，抚养子女成长。其中无劳力者由苏维埃政府再拨一部分社会保险金。恤金的多少按牺牲者家属状况而定；而残废者（包括作战受伤或因剧烈劳动得不到医治的患病者）入苏维埃政府设立的残废院休养，并按苏维埃政府规定的最高标准发给工资，以维持其本人和家属的生活。不愿住残废院的，给予较好住宅居住，并免除苏维埃公民的一切义务。
（三）安置
民国初期，川军士兵由招募强拉而来，作退役安置者极少。1935年实行征兵制，虽然国民政府制定了退、除役官兵安置办法，但因连年战争，兵源不足，只征兵，不复员。抗战胜利后，除部分青年军复员作过就业、复学安置外，一般部队士兵退役，仅发给退伍金，自谋职业。安置措施根据对象不同，分为士兵退役安置与军官退役安置。
1、士兵退役安置。对于一般士兵，1946年8月，四川省军管区司令部按国防部部署，在万县、重庆等地设立复员站，负责复员军人的接收、转运、发放退伍金、回籍路费等工作。据重庆、川西、川北师管区司令部1948年工作报告统计，各县退伍兵回乡后到部登记者5357人。对于青年军士兵，据1947年四川省务会议两次决议案记载，经省接收安置复工、复职、复学的复员青年军士兵4200余人。但实际上这些人回县报到后，并未都得到复工复学的妥善安置。其时国防部预备干部局发给四川省政府的代电指出：“查复员青年军自愿兵，前经贵府核定分发各县报到就业者，多未获得工作机会，以致流落乡里，漂泊无依??。”
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