论抽象行政行为的可诉性
摘要：违法抽象行政行为给行政相对人造成损害的现象已日趋严重，但由于现行行政诉讼法规定相对人不得起诉抽象行政行为，使得相对人合法权益无法得到保护。针对抽象行政行为的屡屡被诉和司法监督的乏力形成的鲜明对比，应将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。这是非常具有实际意义的。
关键词： 抽象性行政行为 行政诉讼 行政主体
抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定对象实施的能反复使用的具有普遍约束力的行为规则的行为。抽象行政行为具有以下特征：第一，抽象行政行为是行政主体以职权的单方行为。实施抽象行政行为的主体必须是行政主体，且抽象行政行为是行政主体基于本身的职权所为的单方行为，它的成立不以行政相对人的合意为条件。第二，抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为以普遍的和不特定的人或事为规范对象，而不是针对特定的人或事。第三，抽象行政行为的效力具有普遍性和反复使用性。抽象行政行为是具有普遍约束力的行为，它对某一类人或事具有约束力。第四，抽象行政行为具有不可诉性。就目前中国的行政诉讼制度而言，行政相对人对具体行政行为不服可以提起行政诉讼，但抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。
根据不同的标准，可以对抽象行政行为作不同的分类。最常见的分类是以规范程度和效力等级为标准，根据这一分类方法，抽象行政行为分为：行政立法行为和制定其他行政规范性文件的行为。行政立法行为是制定行政规章和行政法规的行为。制定其他规范性文件的行为是指行政机关制定行政措施，发布决定和命令的行为。抽象行政行为具有极为重要的地位，在国家政治生活和经济生活中担当重要的角色，是党和国家重大方针政策的具体化和细则，是人民民主国家的重要工具。主要表现在以下几个方面：第一，合理地设定行政权，保障行政的统一和高效。现代行政活动复杂而多变，而抽象行政行为具有稳定性和普遍适用性的特点，从而能够适应复杂多变的社会。第二，规范和控制行政权，保障公民的合法权益不受侵犯。制定相关的法规和规章，为行政权的使用设定一定的标准和界限，从而达到控制和规范行政权的功效，近而保障公民的合法权益不受侵犯。第三，促进市场经济的建立和完善。市场经济对中国来说是新事物，尤其要建设有中国特色的社会主义市场经济更是前所未有的伟大尝试。抽象行政行为是根据社会的发展制定法规和规章的行为，通过制定符合社会发展的规章和法规，社会主义市场经济就会在科学的规则范围内健康和有序的发展。抽象行政行为为社会主义市场经济建设保驾护航。
任何事物都具有正反两个方面。在看到抽象行政行为重要作用的同时，我们也要认识到抽象行政行为可能带来的危害。行政机关及其工作人员也可能会违法或不当的作出抽象行政
行为，这样会造成严重的恶果。由于抽象行政行为具有涉及相对人广泛和周期长的特点，所以，若行政机关及其工作人员违法或不当的作出抽象行政行为，那么不仅会侵犯了广大人民群众的合法权益，而且影响党政机关的形象，违背全心全意为人民服务的宗旨，建设和谐社会将无从谈起。同时，抽象行政行为所涉及的行政相对人特别多，往往会引起集团诉讼和团体诉讼，造成社会动乱，那么社会主义现代化建设的大好局面将毁于一旦。由此可见，抽象行政行为是行政诉讼中一个十分重要的问题。
为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
1、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），法律出版社，第374页。 2、张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，第108页。 3、高鸿：《抽象行政行为的可诉性研究》，《法律科学》1996年第4期。 5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
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关剑峰