北京航空航天大学第七届研究生学术论坛
7th Academic Forum for Graduate Students at Beihang University
2010年4月 April 2010
从公共危机事件应对中看政府公共关系
——以玉树地震事件为例
摘 要：近几年我国危机事件频发，2010年又发生了玉树7.1级地震，这些危机事件无不考验着我国的政府公共关系。我国政府在处理公共危机事件的过程日益重视公共的作用。本文在探讨“危机事件”与“政府公共关系”涵义的基础上，明确了突发事件管理过程中政府公共关系的作用，找出目前我国政府公关存在的不足，并提出完善我国政府公共的建议。
关 键 词：公共危机；政府公共关系；机制 中图分类号：F279 文献标识码：A 文章编号：AF07****
Seen in public crises response from the Government Public Relationship
——A Case Study of seismic events Yushu
Abstract：In recent years, the crises occurred frequently in our country. In 2010 another earthquake of magnitude
7.1 hit Yushu in Qinghai province, these crises are tests of Chinese government public relations. The Chinese government is giving more and more importance to the process of crisis the role of the public. In this paper, the author investigate the concept of \and \relationship\on the base of that the author defined the importance of the public relationship in the emergency management process, and find out the shortcomings of Chinese government public relationship, and put forward a sound proposal of our country’s public relationship.
Key words：public crisis； the government public relations； mechanism
引言1
2003年“非典”肆虐，我国开始从中反思、学习，这便成为我国政府公共关系建立与完善政府的契机。但是近年来，我国进入公共危机事件的高发期，从汶川地震、王家岭事件、玉树地震，危机事件具有突发性、破坏性、扩散性和不确定性等特点。通过政府的公共关系活动，不仅加强与公众的沟通并建立良好的关系、缓解社会上的恐慌不安等不良情绪，而且有利于提升政府的良好形象，并最大限度地降低危机事件带来的消极影响。完善政府公关机制，提升政府公共关系的能力势在必行。
1.1 公共危机的含义
公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失、并要求政府和社会及时采取紧急措施加以应对的事件。 1.2 公共危机的特征
公共危机有其以下几点特性：
1、社会性与公共性。公共危机指的是公共领域发生的危机，对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，给公众的正常生活造成严重影响，其影响和涉及的主题具有广泛性。突发事件的公共性指的是事件本身引起公众的高度重视，且对公共利益产生较大的影响，如危机公共安全、损害公众和私人财产，甚至破坏正常的社会秩序、危及社会的基本价值。此时唯有公权力的介入才能把事件解决。
2、突发性。公共危机事件的发生往往突如
1 公共危机概述
收稿日期：2010-06-13
论文研究方向：公共项目管理
从公共危机事件应对中看政府公共关系
——以玉树地震事件为例
其来，出乎人们的预料，或者只有短时的、难以识别的征兆，如果不能采取有效及时的应对措施，危及便会迅速扩大和升级，造成更大的危害。
3、危害性与破坏性。公共危机对生命财产、社会秩序、公共安全或国家安全构成严重威胁，如果处置不当，便会酿成人间惨剧。公共危机事件会破坏公私财物，危机公共安全，这样会造成人人自危、草木皆兵。同时，社会的正常秩序就会被打乱，形成失控，这会引发各种机会主义和短期行为，陷入无政府主义。此外，公共危机事件还附带无形的甚至是长远的损害，造成人们心理和精神上的伤害，政府等形象的破坏，社会基本价值受到挑战，一些危害还持续很长的时间。因此，无形和长远的危害其破坏性更大，亦更难以消除，需给予告诉重视。
4、不确定性与扩散性。危机事件发生的时间、地点、形态和后果往往无规律可循，事先无法精确预测，且事件的形态、性质、发展过程及后果也难以准确预测。如果事先没有准备，危机爆发时又处理不当，便会引起连锁反应，甚至会造成一个危机接着一个危机，使损失更为巨大。
5、结果的双重性。任何事物都是具有两面性的，危机事件既包含危险与机遇。危机事件带来负面影响的同时，也会带来一些重大的转机。如果对危机处理得当，亦可以化险为夷，争取到更多的人为转机，并认真的总结经验教训，为使危机成为未来良性发展的坚实基础。
2 政府危机公关内涵与意义
2.1政府危机公关
政府公共关系是指以政府为主体，运用公共权力管理公共事务，在实现政府公共管理根本目标的过程中，通过向公众提供真诚的服务和有计划的传播活动，达到与公众之间的利益协调和信息共享，进而树立良好政府形象的一种管理活动。政府危机公关则指政府在危机事件中通过与公众进行双向信息交流、沟通与传播以实现塑造政府良好形象、建立政府与公众良好关系的目标。公共危机事件的发生将整个社会的运行与政府的治理强制性地带入一个非常态性的状态，这种转变也对政府公共关系的开展提出了新的要求。
2.2 政府危机公关的现实意义 1、政府危机公关具有非常时期的非常效应。危机事件的非正常性使政府受到社会各方面的极大关注。由于政府的特殊角色，政府在危机事件中的表现会因为备受关注而使政府的形象获得了放大效应，放大效应同时具有良性效应和恶性效应。如果政府某个部门或者某个官员的行为
积极有效，便会在短时间内获得广大民众对政府
普遍的好感和充分的信任；相反，如果政府在危机中的反应得不到社会公众的普遍认可，那么就会被认为政府一贯如此或者施政不力而备受指责。这种来自民众的社会评价在某种程度上是一种非理性非客观的评价，但这种社会评价来源广泛，且具有爆发性和蔓延性，能够深刻影响社会的舆论走向，因而不能忽视。这就需要政府在危机事件中发挥积极有效的公关作用，利用这个非常机会获得积极的放大效应，利用危机事件改变和塑造政府的良好形象，获取民众信任。
2．政府危机公关是政府占据杜会主导地位，掌握主动权的必然选择。政府作公共性、权威性的组织，其体系庞大，与人民群众联系密切，对社会生活的影响深远。政府作为整个社会的管理者，理应在任何时候都肩负统领民心的社会责任。2003年中国“非典事件”就很好地证明了这一点：在非典前期政府公关缺位，没有在第一时间采取积极透明的公关措施，导致民众产生信任危机，政府陷入被动的困境。而后政府立刻采取一系列果断措施，分别免去张文康、孟学农等人的职务，及时公布疫情和政府的危机应对进程，这些危机公关措施迅速赢得民众信任，重获事态主动权和话语权。
3．政府危机公关是现代政府公共管理一项重要职能。新公共管理运动兴起对政府的执政理念与方式产生了深刻影响，政府已经由统治向治理和服务职能上转变，加强政府与社会以及政府与民众的关系，使之互相信任，和谐共处，维护和巩固政府的良好形象，这是政府治理内容的一个重要方面，也是政府履行其他社会职能的基础。因此，政府积极开展公关活动，发挥其公关职能，特别是危机公关具有重要的现实意义。
4．政府危机公关是现代民主政治发展的一个新潮流。随着我国教育的普及和民主政治的发展，民众对政府的言行越来越关注，并判断其是否具有公信力。当代政府职能有效实现的前提是政府是否具有合法性，虽然其表面上来自于宪政层面，但是根本上是来于社会的“同意”，即认为政府的统治是合法和正义的。政府的管理能力和管理绩效与其公众形象之间有着密切的关系，而在危机状态下政府更是社会管理的合法化身，其对危机管理的效力和成果是影响公众对政府的信任和形象确立的重要因素。所以，政府危机公关势在必行。
3 政府危机公关的应对原则
3.1 第一时间发布原则
从公共危机事件应对中看政府公共关系
——以玉树地震事件为例
英国危机公关专家里杰斯特曾提出关于危机处理的“3 Tell”原则，即“Tell your own tale”(讲出你的故事)、“Tell it fast”(尽快提供有关信息)、“Tell it all”(提供全部情况)。从时间上考虑，Tell it fast应是危机公关的首要原则。危机事件一旦发生，其态势发展非常迅速，政府作为权威性组织，代表国家意志。在危机面前，普通民众相对于政府而言，力量薄弱，迫切需要政府的庇护。如果政府行动迟缓，甚至缺位，后果不堪设想。危机公关的目的在于尽可能地控制事态的恶化和蔓延，把因危机造成的损失减少到最低程度，在最短的时间内换回组织的损失，维护组织的形象。因此，事件发生后，政府要迅速做出反应，果断进行处理，赢得了时间就等于赢得了形象。面对危机事件，政府应及时表明立场和态度，不能等到问题全部搞清楚再发布信息。要进行成功的危机公关就应该牢牢遵循这一原则。这次玉树地震，中国政府的危机公关就又获得了巨大的成功，其中政府的反应速度之快就完美演绎了“第一时间原则”：
1．应急速度快。在地震发生后，胡锦涛总书记、温家宝总理分别做出指示，要全力做好抗震救灾工作；温家宝总理立即赶赴灾区指挥救灾工作，随后正在外访的胡锦涛总书记决定提前回国奔赴灾区；解放军总参谋部的应急预案立即启动。
2．信息发布速度快。2010年4月14日清晨玉树地震发生后，早上播放的央视《朝闻天下》马上就报道了青海玉树发生7．1级强烈地震。地震信息成为国内各主要门户网站的头条新闻，让全国人民对灾害事件能够及时和全面地了解。 3.2信息透明原则
公共关系活动的本质是传播沟通，政府形象是在传播沟通中建立起来的。危机事件发生之后，往往容易出现信息匮乏现象。一旦公众对危机的实际情况以及进一步演化趋势的信息缺乏正常可信的了解渠道，人们就很容易根据自己的猜测和想象对相关的事情做出自己的解释，从而引发种种流言和谣言，甚至会进一步引发程度不同的社会恐慌以及社会骚乱现象。因此政府危机公关的一个核心就是信息的透明和畅通，只有真实传播，才能赢得公众信任。然而过去我国政府采取的做法是不太符合现代民主政治的发展要求。譬如，在一些自然灾害与重大事故发生时，有关部门对伤亡数字讳莫如深，导致民间传言四起。而这时候，有些部门并不是抓紧澄清传言，而是查找传言的信息源，将传播者抓获处理。这样虽然可以吓阻错误信息的传播，但也容易导致
正确信息的闭塞。在这次玉树大地震中，政府的
公关信息之透明是继“汶川地震”之后的又一创举，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道。 3.3 开放性原则
由于突发危机事件具有公共性和扩散性的特点，特别是一些公共卫生突发事件的发生，其影响范围不仅仅只限于本国，常常会扩散到世界上的其它国际，甚至变成全球性的问题。国家之间在危机抵御方面的合作，有助于减少本国人员生命的损失和国家之间救援资源的共享，更有助于国家之间相互信任和相互理解的增进。能否接受别的国家的救灾援助，实际上也表明了这个国家的开放程度和自信心。因此，需要加强国际的交流与合作，积极地学习其他国家的先进经验和做法，借助它们的力量，把事件的影响程度和范围降低。同时，还应该改变过去的做法，积极参与国际活动，介绍我国在应对突发事件上的做法和经验，以争取国际上的理解和支持，塑造我国良好的国际形象。这次地震灾害，中央电视台等主流媒体24小时不间断地直播地震和救灾消息，中国政府主动向国际社会求援的姿态，赢得了国际社会一致赞扬。中国还接受了别的国家抗灾物资及资金的援助，展现了我国开放的姿态。 3.4 多渠道传播原则
政府的危机公关作为一种信息传播活动，应充分尊重信息传播的规律和公众的心理需求。一方面，政府作为社会的主导角色是权威信息的发布者，理应在危机事件中提供全方位的信息传播渠道，形成完备的信息覆盖，从而对危机进行适度控制。另一方面，公众对信息的获取往往因为个体选择性的差异而采取多途径多渠道，同时公众在危机事件发生后的不安全感也促使他们急于从多个渠道获取信息来确认信息的真实性与完整性。因此危机事件中。政府应建立多渠道的信息传播机制，启动多种媒体力量，才能形成强大的舆论宣传功能使其成为政府声音的扩大器，从而使危机公关取得良好效果。玉树地震发生后，中国政府在危机公关中建立了多渠道的媒体传播系统：广播、电视、报纸、杂志这些传统媒体发挥其覆盖面广、权威性和实时性的传播特点，而作为新媒体的互联网发挥其社区性与交互性的特点。中央电视台新闻频道每天全程直播报道；大批报纸和杂志的记者前往灾区，以过去不可能出现的媒体宣传报道密度对事件进行报道；互联网的门户网站安排了大量与地震有关的内容，开设了专版，推出了网上幻灯片和视频，连
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颇具娱乐性的聊天室也号召举行各种活动。 3.5 以人为本原则
科学发展观提出了“以人为本”的核心思想，经济发展归根到底都是为了满足广大人民群众的物质文化需要，保证人的全面发展，人是发展的根本目的。以人为本，首先表现为珍惜生命、尊重生命。在玉树地震发生后，“救人”被列为抗震救灾最为核心的任务。国家主席胡锦涛提前结束出访行程赶回国内；国务院总理温家宝推迟出访日期赶赴灾区；解放军和武警官兵、专业救灾和医疗队伍、广大人民群众和志愿者，第一时间从全国各地汇集玉树，目的都是为了以最快的速度抢救生命。救灾人员在72小时黄金救援期过去后多日，仍然在进行拉网式搜救，上万名伤员全部得到免费治疗。以人为本，体现在对已逝生命的尊重上。对于玉树地震中的2000多名遇难者，中国政府按照当地的民族和宗教习惯为他们举行了葬礼；4月21日，中国为玉树地震遇难者举行了全国哀悼活动。这是继2008年四川“汶川地震”之后，中国再次以国家哀悼的形式送别遇难的普通民众。以人为本，还体现在对生者生存质量的保障上。玉树地震发生后24小时内，当地交通、通讯已经基本恢复；48小时内通电问题基本解决，受灾群众基本上可以住进帐篷，做到有饭吃、有干净水喝，有病能得到及时医治；80小时后，玉树州孤儿学校率先复课。目前，抗震救灾工作已经进入新阶段，重点任务是进一步安置好受灾群众、全面恢复正常秩序、开展灾后重建。
4 玉树地震政府公共危机应对的成功之处
玉树地震发生后，党中央、国务院立即投入
应急处理。国家领导、武警和消防官兵、公安干警、各兵种部队、各救援队、医疗队等。均在第一时间到达地震灾区．快速及时的行动使无数受灾群众得以脱险，也使中国赢得了国际社会的高度评价：以人为本的价值导向。这是应急管理机制中重要的一环。政府在危机管理中表现出的悲悯情怀和人道主义精神最能缓解危机给人们造成的超乎寻常的压力，赢得民心。党中央、国务院始终坚持人民的利益高于一切。把“救人是第一位的”作为贯穿抗震救灾全过程的一个最根本的价值取向。这是我们党以人为本的执政理念在抗震救灾过程中的具体体现。以人为本，表现为与时间赛跑、创造生命的奇迹。以人为本，表现为对逝者的哀悼。让人们感受到了自己与同胞之间虽然素昧平生却又血脉相连．体现了一个政党和政府对生命的无比尊重和万分珍惜；以人为
本，表现在对生者的关怀，让那些受灾群众更好地生活下去，关心他们的身体、心理健康。地震发生后，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、国家地震局均在第一时间通报了地震消息，各大媒体更以全天直播形式报道灾情和救灾举措。其迅捷、权威的发布时效与发布方式，缓解了不安定因素，得到了公众的理解与支持，更显示了政府应对危机的能力和水平，可以说得到了国际社会的高度赞扬。
4 中国危机管理中政府公共关系的缺陷
虽然我国危机中政府公共关系的运用已经受到重视并取得了一定的成果，但是在政府主体意识、信息传播、多元参与等方面仍然存在不足，具体表现如下： 4.1政府公关意识不强烈
一些官员对危机管理中政府公关的工作内容了解不多，重要性认识不足，有的甚至还存在各种偏见和误解。“政府权威”意识及“官本位”思想限制了危机中政府公关实际作用的发挥。主要表现为：一些负责公共关系的政府工作人员缺乏开展公共关系的服务意识；某些官员干部权威意识过于强烈，习惯于高高在上，发号施令；许多政府工作人员缺乏必要的主动公关意识，不懂得自觉利用媒介工具进行危机政府公关，忽视媒体作用的发挥，导致政府公关职能的弱化。 4.2 危机信息体制不健全
首先，政府信息传递渠道单一。我国政府信息传递方式主要是垂直的自上而下的。在这种模式下，上级政府主要通过其下级政府的报告获得信息。遇到危机事件，地方政府出于自身利益的考虑，习惯于报喜不报忧，或者刻意隐瞒。而高度集中的政府管理体制，又使得各级政府在管理危机信息时习惯于层层审批，导致了信息传递的迟缓和滞后。
其次，信息公布条块分割严重。由于我国政府各部门对于危机信息公开的认识、公开的范围、公开的方式等方面存在较大差别，政府各部门又缺乏沟通协调、相互之间信息共享程度低，使得公开危机信息缺乏统一性和协调性，造成巨大的信息资源浪费。有些政府部门地方保护主义严重，为了地方和部门的利益，独占信息，不愿意将信息向上或对外公布。
再次，某些政府官员倾向于封锁消息。我国部分官员的民主法制观念淡薄，思想上没有形成政府危机信息公开是政府义务的概念，漠视公众的知情权，对于很多应该公开的危机信息不在意或刻意隐瞒。传统的理念认为一个负责任的政府
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——以玉树地震事件为例
在没有将事情弄清楚的情况下，是不能随便发布消息的。在面临危机时，多数官员担心在没有弄清楚事件之前公开信息会令危机的辐射范围扩大，造成更大的社会恐慌和混乱。 4.3 社会多元参与受限制
首先，传统单一主体模式制约多元参与。我国正处于社会转型时期，旧的资源分配体系、控制体系正趋于解体，而新的体制、机制又尚未完全建立，国家在危机管理中仍然占据权威统率地位，偏向于以“政府为中心\的治理机制，传统的治理主体单一模式尚未瓦解。社会多元力量虽有一定程度的发展，但在发展过程中政府往往不愿放弃原有的权威主导力量，过多地依赖于自身力量，致使社会治理的功能和作用在很大程度上可能被排斥于治理过程之外。
其次，缺乏与社会多元力量的合作机制。传统危机处理中，政府与公民、非政府组织等社会力量疏于沟通、联系，往往各自为政，导致力量分散，效率低下，两者的合作关系尚未确立。政府激励和动员社会多元组织参与危机管理的意识不强烈，两者缺乏相互配合、相互监督的合作体系。政府与社会合作制度的不成熟，导致社会多元公共责任不明确，使得责任不能到位。
再次，多元力量抵御危机能力欠缺。当前我国多元社会组织还处于发展的初级阶段，规模较小。据2003底的数据调查显示，我国每万人拥有社团数约为2个，而法国拥有110个，日本拥有97个，美国拥有52个，新加坡拥有14．5个。虽然我国多元社会组织近几年发展迅速，但与发达国家相比，仍存在着较大的差距。并且我国的公民社会组织还存在组织程度不高、组织涣散的状况。
5 完善我国突发事件管理中的政府公共关系机制的建议
5.1 建立独立的政府突发事件处理机构 我国目前还没有成立专门从事政府公关的机构，大多分散在办公室/厅、调研、宣传、对外联络、新闻发布、交际接待、信访等职能部门中，即使有些政府职能部门已设置了公共关系岗位或公关秘书，也难以承担统筹规划的任务。特别是在发生危机事件的情况下，其直接后果就是职责不清，导致政府信息渠道不畅，影响政府危机公关效率，其效果也会打折扣，进而影响政府对突发事件处理。所以，需要设置常设管理机构，确保在危机爆发前的预警有主管机关，危机爆发时有统一的指挥、协调机构，危机后有总结经验
教训的责任机关。因此，一方面，从我国实际情况出发，为了保证突发事件发生后，政府可以及时有效地进行对突发事件的公关，加强政府和公众之间的交流沟通，公关的主体应该且只能是政府专门机构，即应当赋予政府作为发布信息的唯一合法机关。任何社会组织对危机信息的研究、预测、公告都应经由政府渠道。另一方面，考虑到非常态性事务大多会出现跨部门、跨领域、跨地区的显著特征，许多突发事件已经远远超出了由单一管理部f J独立行使职权的能力和范围，在这种情况下，就需要依赖更多部门之间的相互配合，有的要求更高一级的政府甚至是中央政府直接掌管。因此，在地方应建统一领导、分级负责的管理体制，设置专门的机构和人员负责；在中央层面应建立由国务院领导的突发事件应急管理常设公关机构，负责突发事件公关工作。我国是一个大国，只有每一级政府都建立了常设的、统一的突发事件管理公关机构才能够应对本辖区内的突发事件公关工作。 5.2 进一步完善新闻发言人制度
国外的新闻发言人制度比我国起步要早很多，我国新闻发言人制度设置于上个世界80年代。新闻发言人制度主要是以政府为传播主体，以新闻媒体和社会公众为传播客体，通过发布、传播与公众利益相关的政务信息和重要新闻来实现政府与社会的沟通，它是一种相对稳定和规范的公共信息传播机制。由于突发事件发生后，事态发展异常迅速，政府新闻发言人应当根据事件发展情况随时举行新闻发布会，向公众和媒体公布信息，在满足公众知情权的同时将公众的想法反馈给政府，为公众与政府的良好沟通牵线搭桥。我国已经初步建立了国务院新闻办公室、中央各部委、省级人民政府的三级新闻发言人制度。目前，我国各个省级政府都建立了新闻发言人制度，覆盖了全国所有的省级行政区。
为了进一步发挥政府新闻发言人在突发事件处理中的作用，政府需要做好的是，首先，要快速反应。突发事件发生后，政府应当在第一时间召开新闻发布会向媒体和公众发布相关信息，以权威舆论影响公众；其次，客观真实进行报道。如果政府采取欺骗、隐瞒等方式，那么将会导致谣言四起，局面混乱。因此，政府在发布新闻发布会时应该坦诚地面对媒体和公众，对媒体的提问要真实、详尽地同答。再次，要持续报道。由于事件紧迫，政府第一时间发布的信息不一定全面，也不一定全都正确，这就需要政府适时召开新闻发布会，连续报导事件的最新情况，将最新获得的信息和情况及时传达给媒体和公众。
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5.3 提升公关人员素质，提高政府危机公关的能力
政府公共关系的成败，公关人员起着非常重要的作用。现代的政府公共关系已经发展成为一系列专业性和规范性较强的理论、务实和技巧，包括调查研究、咨询、策划、交际事务等。这对公共人员提出了更高的要求。另外，我国政府公关人员由于年龄结构、知识结构、性别结构存在不合理，有必要让一些年轻人，特别是女同志从事政府公共关系工作，因为他们不但沟通能力强，而且女同志感情更为细腻，在突发事件中与公众能更加有效地沟通和交流，有助于公关工作的顺利展开。政府相关部门应该通过教育和培训的方式来提升公关人员的能力与素质，具体可以通过参加培训或自我学习来提高自己的素质，在实践活动中注意经验的积累和总结，通过各种方式提高政府公共关系人员素质。
5.4 转变观念，强化政府工作人员的公关意识 公关意识的内容包括很多，其核心内容主要有塑造形象的意识、服务公众的意识、协调沟通的意识、立足长远的意识。政府公共关系意识代表着一种开明的政府管理观念，是顺利地、有效地开展公共关系工作的思想基础。目前“官本位”意识依然存在，官僚主义现象依然很普遍，“人治”的思想根深蒂固，这种治民的行政思想极大影响政府公共关系顺利开展。由于突发事件得突发性、难以预料和危害的严重性，如果政府不注重公关工作，不能及时采取相关的公关措施，必
然会导致公众的恐慌、猜疑，甚至还有可能会导致难以想象的后果。反之，政府如果及时做出反应，加强与公众的沟通，使公众了解事件的真相，清楚政府解决事件的政策过程和行为方式等，必然会增强了突发事件管理的透明度，有利于获得社会公众和非政府组织对政府的支持。
6 总结
有效应对公共危机是政府的职责和考验，为了科学而有效地处理危机政府应高度重视公共关系，在信任的基础上加强与媒体、公众的沟通，认真做好危机公关工作，维护公共利益和良好的政府形象。
参考文献
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