2006海峡两岸土地学术研讨会论文集 363
探讨的面向，并能对公共财的问题，有更全面的了解，将在以下讨论之。 （二）公共财与财产权理论
外部效果的排除，并非是一个市场上无解的难题。在现实世界中，我们可以观察到企业家不断的尝试，想要找出有效的新方法，排除搭便车的行为。举例来说，最简单的模式便是在入口处设置一个验票/证的地方；更复杂的模式如卫星讯号锁码，以排除非订户的收看。在英国历史上所出现的私人道路与私人公园的提供，也是借着有效的收费方式筹措资金及排除搭便车的行为(Watt，2003；Frazier，1980 )。Webster(2002)利用财产权理论补强俱乐部财理论，使其分析具动态性且考虑制度变量。他认为集体消费的俱乐部财，其产权安排是不完美的。具非排他特性的公共财与外部性，其问题的本质乃与产权的价值与该产权所属的制度成本与效益有关。产权若未厘清，则该产权将会被弃置在公共领域中，引起各方争抢而过度消费(competitive behavior)，造成资源浪费，降低资源利用的经济效率。该产权是否会从公共领域中移出还是继续留在那里，将取决于厘清该产权的费用(即将产权从公共领域中移出的费用)与厘清该产权的效益(即从公共领域中移出该产权的价值)，若厘清该产权的效益大于成本，则会有新规则形成去厘清该产权的使用与交易并排除搭便车的行为，反之则不会有新规则产生与排除他人使用。因此，决定产权是否从公共领域中的移出，端视其价值的高低与厘清该产权的交易成本，形成一个动态的关系，视经济情势、新科技或技术的变化而变化。
因此，从财产权的理论来看公共财，纯粹的非排他和非敌对的公共财是很罕见的，且私人和公共财之间的界线也很模糊。传统上认定的公共财，基于排他性和敌对性的不同程度，能够再作细分。更重要的是，这些细分类间的集体消费财货，并非静态，而是会在不同类别间动态的移动(如图2所示) 。
图2 公共财之再分类及动态转化过程图 敌对性 非敌对性 可排他 不可排他 A C B D 资料来源: Webster and Lai (2003, p. 136)
A类财货是纯私有财，其消费具敌对性且可排他。B类财货是具排他性但消费为非敌对性，但一旦B类财货过于拥挤时，它将转为A类财货，财货供货商将会寻求权利的再分配或设定更细的排他机制，譬如收取额外费用，或预约制。举例来说，如果一个游泳池俱乐部，其泳客数量仍在其能承受拥挤水平之下，那么供货商将不会作产权的再细分，因为这额外增加的附加成本会超过其利益。但当人数过多，泳池变得拥挤时，供货商就会寻求财
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产权的再细分以减少因增加成员所增加的成本与减少的效用。若是周期性的拥挤(如周末)，则表示该产权利在特定的时间里，变的更有价值，那么产权再细分的措施，可能是在尖峰时段采预约制或收取较高的费用。如果某一些设施的拥挤情况一直很严重时，那么俱乐部便会针对特别的设备，单独收取费用(如健身房)，此时健身房便从财货B变成A了。C类财货物品是消费具敌对性但非排他。很少数货物属于这一个种类，因为不能排他的原因，往往是人为干预的结果。例如，一条在市中心的道路，常常是过度拥挤的，但政府若无相关政策(如伦敦对在尖峰时间对行驶市中心的汽车，课取壅塞费)抑制汽车用户进入市区，便是属于此类财货。当这些限制被去除时，类型C 的公共财就会成为B类财货 。D类是纯公共财，不能分割又具非排他与非敌对性。在过去，干净的水和空气属于这个类别。但在一个大的城市中，由于工业的发展，干净的水和空气，在大城市里变得具有敌对性也越珍贵的物品。 若没有限制，型D将变成型C。 如果政府试着采用排它机制和相关技术去控制它，则类型C公共财将变成类型 B 。
因此，在市场经济里，企业家总在不断尝试找出更便宜与更聪明的方法与规则来排除搭便车的行为及再细分越来越珍贵的产权，这样他们便能享受将产权从公共领域中移出的好处。创新的方式以提供公共财，也不是只有如何再细分产权一途而已。企业家们用的另一方法便是，搭着私有财一起贩卖(tie-in)。 （三）公共财与搭卖效果(tie-in)
Demsetz (1970)首先观察到在市场上，公共财可以透过与私有财货一起贩卖的方式提供。多数私有财货，往往提供超过一个消费者以上的使用，如宰杀一头牛，它能提供给皮革使用者和牛肉消费者，私有财的消费也是具有公共性的。财产权理论也呼应这种想法，并加以深化。财货具有数不尽的权利属性，市场的交易，就是在如何这些权利间，分割或是合并，使其交易有利可图(Barzel，1997)。不同的消费属性间的联合供应，使市场能提供集体消费的货物是可能的。简单来说，公共财搭配私有财一起贩卖，便是想借着私有财的可排他与具敌对性的特性，以解决搭便车者的问题。这样的作法有几个好处，透过与私有财的联合贩卖，可以间接取得市场上对于集体消费财货的真正需求，这个信息，可能远比传统上由政府透过外部调查与分析公共财的需求量，来得准确的多。以购物中心来说，里面的商家可以依据来客量与销量，来决定他们需要提供与负担多少的公共设施 (Cowen， 1988)。集合住宅也是，透过住户价格与公共设施比例，可以探求住户对于公共设施真正的需求有多少。公共财与私有财搭卖，不仅可以客观且正确地反映出对集体消费财货的实际需求，更可以藉由私有财货以排除搭便车者。例如旅馆，常常提供免费的公共运输到市区或机场，为了防止非顾客的搭便车者，业者可以在上车之前拿出住房证，或是设定巴士直接停在旅馆大厅而不是在附近的街角，以降低搭便车者的动机。
搭卖是市场上提供公共财的一种方法，但是搭卖也是需要精心设计的，才能的成功与
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有利可图。Klein(1987)针对搭卖效果，更进一步的研究指出，对于生产者而言，搭卖可以一次卖更多的货物，减少交易成本而增加收入；对于消费者而言，搭卖可以减少搜寻与订约的交易成本。在运动俱乐部中，会费可能包括游泳池、网球场与高尔夫球场等，这将为俱乐部节省相当多的交易成本，且将比个别地贩卖每个服务设施产生更高的利润，对消费者也是比较方便。然而搭卖也是有其限度的，俱乐部不能无限地增加它服务的范围，规模报酬递减的原则将使其交易成本可能超过其搭卖的好处。就消费者而言，过多的搭卖，往往减少了他的选择机会与缩小潜在顾客群。此外，公共财与私有财的搭卖，彼此也要具有互补的关系才会成功，并不是任何物品都可以互相搭着一起贩卖。如游泳池与健身房，集合住宅与停车场。若是老人住宅搭配户外溜冰场，恐怕不会产生搭卖的互惠效果。当然，藉由私有财并免费提供公共财的作法，也会因公共财价值的高低而有不同的作法，在市郊的休闲俱乐部，将会提供免费的停车服务，但在地价高昂的都市里，停车可能需额外收取费用。所以，甚么样的公共财与私有财的搭配，能够符合市场需求并能有效排除搭便车者，需要商家不断的尝试与制度创新，并掌握新的科技与情势变化，才能有利可图。
从上所述，产权与交易成本理论提供了一个新的观点来看公共财与外部性的问题时，市场失灵的问题乃是有些产权未被厘清，处在公共领域之中，引起众人的争夺而产生资源的浪费。这并非市场的失灵，而是完成这些产权的交易成本太高，但这种情况并非一成不变，一旦新科技与制度创新降低原本的交易成本，或是产权价值升高，则这些产权就会被厘清，问题就会被解决。市场可以用很巧妙且多元的方式提供集体消费的公共财，可以透过科技与制度创新，更进一步的细分产权；也可以利用搭卖的方式，进行某种程度的产权整合以提供公共财。由此可看出，产权结构对公共财的提供与否与外部性的问题能否被解决有很大的关系。以下将讨论不同的产权结构与土地使用的关联。
四、交易成本、产权结构与土地使用制度
（一）传统土地使用模式之产权结构
前文提及，在传统福利经济学下，视土地使用具有无可避免的市场失灵问题而须政府的干预以矫正之。在这个思维下，市场无法提供公共财，政府具有矫正市场失灵之责，负责提供公共财，也需代表公共利益拥有公共财的产权。在传统土地使用的模式里，产权结构是政府扮演公共财的唯一提供者与拥有者，而私人拥有自用的不动产产权及公共财的需求者。这种模式，成为20世纪初以来，城市管理与土地利用的主导模式。但这种产权结构，从交易成本经济学来看，具有典型的?胁迫问题?(hold-up problem)的交易风险(Deng，2003b)。
因为，所有权人在投注大笔资金拥有不动产后，其产权的易手将会导致高额的沉没成本(sinking cost)与搬迁费用。而不动产的价值往往很容易被公共财的设置或维护质量所影响，更严重的，在此模式下，只有政府一个提供者。所以，在此情况之下，所有权人对
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于自己财产权的保障，将处于一个弱势的地位，对于影响自己财产价值重大的公共财，无法对政府具有重要的影响力，在?离开?(exit)的成本很高的情况之下，所有权人便有可能被政府(公共财的唯一提供者)予取予求。Deng（2003 a）指出在传统产权结构下，政府对于所有权人的寻租行为，主要有法令的侵犯(regulator taking)与邻避设施的问题。前者的问题，在Fishel(1995)的研究中指出，美国地方政府在土地使用管制上，有很明显的滥权倾向，愈来愈严苛的管制与限制，已经侵犯到土地所有权人的权益，他呼吁地主的权益应该多被关注。至于邻避设施的问题，所有权人对于住家附近的嫌恶设施，没有其它方法，只能利用激烈抗议与陈情的方式来表达不满与迁走它的期望。这显示出所有权人，在搬迁成本很高的情况之下，他们只能用激烈的政治行动来发声，以表达他们对公共建设的意见，防止自己的产权被公共财的设置所影响其价值。但结果可能是，另外一种形式的寻租行为。 因为，邻避设施对于附近所有权人的权益伤害极大，政治动员的集体行动问题很容易被克服，他们有可能组织成一个有力的压力团体以游说政府的决策以搁置该计划，如果这个嫌恶设施，对于全市居民来说，其整体利益大于其所带来的负面冲击，搁置的决定，并非全体市民的最大利益。
因此，在这样的产权结构下，具有的缺点是：政府的公共建设往往被太多的政治活动、游说与政府官僚决策所影响，使得计划旷日费时或遭到不正当干预与扭曲，更重要的是，公共建设对土地所有权人带来的暴利与暴损，加强了土地投机行为的诱因与社会利益分配不公，才是在该种制度下最大的问题。上述问题之成因，传统上都归诸于土地私有制之故。不过，交易成本与产权理论提供了较完整与深入的观察与解释，在传统土地利用下产权结构的问题，乃是因为供私人使用的土地产权与供公共使用的土地产权，分别为私人与政府所有，具有高交易风险与成本。所以，要解决传统土地利用的问题，便是如何整合产权的问题。
（二）产权整合下的土地使用制度
亨利乔治(George，1879)很早就洞悉到传统土地利用的问题就是产权整合的问题，产权一旦整合，利害回归同一所有权人，就没有因公共建设所带来的暴利与暴损，所以公共建设的区位选择、容量或建造过程中，将没有过多的政治干扰与游说行动，而能回归专业并以居民长期的最大利益为主要考虑。所以他主张土地国有的方式将产权整合，政府就能有效课取，因公共建设所带来的暴利，这些税收便足以支撑政府对公共服务与建设之所需，而能取消其它不当税收以降低对市场经济的干预。不过土地国有制，将会扼杀了私人对土地改良的诱因，而政府独占土地市场所带来的效率不彰，都会大大降低土地利用的效能，从共产世界的实践，已经得到明证。但这并非表示产权整合是错误的，而是表示产权整合可能需往另外一个方向探索，即往符合市场经济体制的产权整合模式上追求解答。
从产权理论的讨论中，可发现在市场竞争的力量下，集体消费的财货，其产权会不断
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的分割或是整合，并利用科技与制度的创新，将产权从公共领域中移出。市场机制能以产权整合的方式来解决传统土地利用的问题，首先由MacCallum于1970年提出，他以旅馆为例，指出它在公共财的提供上，与一座城市无异。旅馆有供公共使用与个人使用的区域，旅馆内的走道如同城市里的街道，旅馆大厅如同市政府前的广场一般。一些大型旅馆也有自己的运输系统，像停车场和小型巴士提供旅馆到机场、市中心与主要观光景点；旅馆也提供水、电，污水处理和公共安全和消防设施。但这些设施与服务都不是免费的，而是包括在消费者的账单上。所以旅馆就像是一座小城市，类似的例子还有购物中心、邮轮、主题公园等。Schmidtz(1994)就对购物中心的出现，感到不可思议，认为值得更进一步的研究，他指出 ?不一定要了解理论上购物中心到底怎么出现的，但重点是，没有理由不相信，以类似的搭卖结构，不能运用在其它领域，使它们也能解决提供公共财的问题?。
类似旅馆或购物中心的土地利用模式，MacCallum(2002，2003)称它为MTIPs (Multiple-tenant income properties，或Deng(2002)称它为Grand lease system)。MTIPs的出现让我们了解，所谓市场的产权整合模式，乃将公共使用与个别使用的所有权整合在一起，公共财的提供乃透过与私有财搭卖的方式进行。在此系统下，MTIPs的所有权人会有强烈的动机，持续的改善整体环境与其所提供的公共财与公共服务，来吸引客户，因为这是他们获利的来源，当然市场的竞争也逼使他们不得不这样做。MTIPs的获利或租金的上涨，主要来自他们营造了一个合宜的公共环境、优质的公共服务、完善的管理制度，其实也实践了，亨利乔治单一税制的理想。
随者产权的整合，像是邻避设施问题，利益团体的寻租行为及政府决策的短期心态，都不复存在。在经济诱因与市场竞争的驱使下，MTIPs的经营者会以长期心态及以使用者的利益来规划其所提供的公共设施与服务。Pashigian和Gould(1998)对购物中心的研究中发现，旗舰商店(anchor store)所支付的租金只有非旗舰店的三分之一。从这个研究中可见，在产权整合下，经营者能精确的厘清，个别商店所产生的外部效果，其价值有多少。若在没有产权整合的情况下，商店间的外部效果，须有多少的补偿或补贴，由商家间协商以达成共识，可能会非常旷日费时。所以，在产权整合下，店家都是租户，公共财的设置与外部效果的处理，将会容易的多且有效率。在市场竞争下，购物中心的经营者，将会不断的尝试甚么样的搭卖效果有最大的互补效益，引进多样化的业种，同时又须彼此间不互相干扰，这远比土地使用分区管制，有更大的弹性、效率与多样性。
在MTIPs制度中，只有租户，没有所有权的情况下，是否较缺乏保障？其实租户在没有投资大量金钱购买其居住单位的所有权时，他们不会有高额的沉没成本与搬迁成本，而没有胁迫的问题。租户或承租店家一旦不满意现今的环境质量或管理制度，他们可轻易的使用离开(exit)，来表达他们的不满与处罚经营者，这是租户们在市场机制下最大的保障。从这个观点来看，MTIPs也成功的实现了Tiebout以脚投票的理想。著名的Tiebout（1957)