事权，造成县乡基层政府收支失衡，许多县乡两级政府的财政困难与日俱增，特别是贫困县乡的财政状况严重恶化。
我国的财政管理体制虽然经过多次改革和调整，但始终没有解决好各级政府之间的事权划分问题，特别是县乡政府履行的事权与所需财权不对称，县乡政府承担了一些本应由上级政府承担的职能，如义务教育、社会保障、基础设施、社会治安，环境保护等区域性公共产品。虽然中央财政实行了对地方的专项转移支付，但多数专项资金要求县级财政配套，县乡支出责任不仅没有减轻，反而呈现出加重的势头。
（三）转移支付制度的不完善加剧了县乡财政困难 我国财政转移支付制度是分税制财政体制的一个有机组成部分，其基本目标就是对那些非人为因素造成财政困难的地区通过增加一般均衡拨款，实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。但是一般转移支付数额小，不能从根本上解决地方财政的实际困难，专项补助都有一定用途，补助与地方总体规划不一致，造成一些资金没有真正用在刀刃上。
转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。但由于转移支付项目设计没有针对县乡财力不足的主要目标，具体的讲就是对中央应转移支付那些项目，使县乡在事业支出和一般支出达到什么水平，而且很多转移支出只是补助性质，这对缓解县乡财政困难的作用不明显，特别是对乡、村级，困难县因转移支付缺口大，基本不给安排公用经费，直接影响了乡、村政权组织开展工作。
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专项资金有利于资金的集中使用，但是在分配和使用方面都存在许多问题。由于专项资金一般要求地方政府各级配套下达，而地方政府又无能力进行配套，而这些专项转移支付的操作办法是在对县乡给予一定的补助的同时，往往要求县乡财政按一定比例配套。县乡财政尽管财力紧张，但为了得到上级的专项补助，不得不同意安排专项配套资金，这样本来十分吃紧的预算又要增加新的支出项目，显然使县乡财政不堪重负。
（四）政策性减收增支和管理制度不合理进一步加剧了县乡财政困难
近年来为减轻农民负担，规范政府收支行为，加大了农村税费改革的力度。通过农村税费改革，取消了乡统筹、村提留、农村教育费附加，2005 年底取消了农业税，使得农民负担大为减轻，同时使得县乡收入来源大幅度减少，由于越是困难的县乡，农业税在财政收入中的比重越高，免征农业税以后这些县乡财政就更加困难。虽然中央针对县乡财政收入减少的情况进行了转移支付，但是相对于收入减少的数量来说，转移支付的力度还很不够，乡镇财政的实际财力，比税费改革前平均降低了 30%－40%。农村税费改革以后，农科站、水利站、土地所等原来靠以费养人的部门，都陷入了困境，转而依靠财政解决经费问题。
县级财政支出难以满足县级政府承担责任无限扩大的要求，并且逐年呈刚性增长，支出缺口加大。行政事业单位人员工资提高尽管有中央财政补助，但是县级财政还要拿出 20%—40%，加
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之取消三提五统，提高离退休人员待遇以及增加社会保障支出等，还有争取上级对地方的资金投入，要安排各种项目的配套资金，这些法定支出与政策性支出的不断增长，使县级财政支出不堪重负。
在经济体制转轨过程中，政府投融资体制不健全引发的盲目举债、还款责任不明确、还款任务难落实，进一步加剧了县乡财政困难。一是政府职能定位不明确，政府直接投资和担保贷款的范围过宽，项目不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业效益低下，一些企业亏损破产，使政府举债和担保的投资贷款无法收回。二是政府投资项目缺乏严密论证和可行性研究，盲目决策和分散决策的现象比较严重。政府多部门融资，分散管理，而融资的决策主体、偿债主体、投资失误责任主体不明确，形成大量的政府债务。四是社会信用环境差，用款部门、单位偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。许多部门、单位还款意识不强，认为政府举债和担保的贷款，无论是外债还是内债，都与财政拨款没有什么区别，从举债之日起就没打算还钱。加之贷款使用监管机制不健全，缺乏有效的债务使用监管和追讨手段，使偿债责任无法落实，借款无法偿还。五是债务负担机制不合理。卫生、教育、水利、环保等公共服务性项目和保稳定性的项目本身效益低或无经济效益，根本无法偿还债务。但按现有的债务负担机制，这些项目债务全部由项目偿还。
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这种不合理债务负担机制，也加重了县乡财政困难。
导致县乡财政困难的原因具有多样性和复杂性等特点。由于政府级次繁多复杂，政府级次过多导致事权在多级政府间界定不清，降低了分税制下收入划分的可行性，财政难以处理公平与效率的关系，从而使得县乡财政相当困难；实行的分税制财政管理体制，对县乡政府集中财权、下放事权。同时，包括行政管理体制在内的其他管理制度不合理也进一步加剧了县乡财政困难。
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