评阅结果 公共管理硕士专业学位课程论文
论文题目：浅论政府管理绩效评估
课程名称： 公共管理学 学 号： A802022014009 姓 名： 杜 涛 时 间： 2015.2.27
国家行政学院研究生部
浅论政府管理绩效评估
摘要:政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。政府绩效评估的理论研究已成为公共行政领域的一项重要课题,本文从政府的公共性、透明度、公正意识等几个方面对政府绩效评估的现实价值进行初步理论分析。
关键词：政府管理 绩效评估 效率
现代社会各国政府的发展呈现出两个趋势:首先是普遍性的对于行政效率的追求。这是行政部门适应“效率优先”的管理学思想 ,并结合公共目标、 公共责任、 公共环境和公共部门的基本特征而产生的现实选择；其次是行政权力的逐渐扩张。这是由于政府承担了越来越多的社会管理,经济和政治职能,需要更为强大的权力去整合和制约,于是带来了对政府控制的客观要求,目的在于防止强势政府的僭越。由此可见 ,政府发展和行政改革的方向是:既要追求政府的有效性,又要强调政府的可控性,只有在二者之间达到一种平衡 ,才能塑造出一个稳定、高效和民主的现代化政府。
当代中国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，探讨其在我国的发展具有重要的意义。
政府绩效评估作为一种创新性的制度安排,极大地促进政府能力的提升和民主、 公平等基本价值的实现。以下试从绩效评估在政府运作过程中的作用入手 ,立足于政府的有效性和可控性两个基本维度 ,参照美国 GPRA ( 《政府绩效管理与结果法案》 )的一些观点 ,结合中国绩效评估的实践 ,对政府绩效评估的现实价值逐一阐述。
一、 分析的框架
- 1 -
政府绩效评估在广义上等同于政府绩效管理的概念，它是指用组织的整体战略把组织内各成员整合起来的，以结果为基础的一系列计划、 管理、 监测和检查程序。美国国家绩效评估中的绩效衡量小组这样定义绩效管理：“利用绩效信息协助设立同意的绩效目标 ,进行资源配置与优先顺序的安排 ,以告知管理者维持或改变既定目标的计划 ,并且报告成功符合目标或叙述未能达成目标的原因的管理过程。 ”它包括了目标设定、 目标达成以及结果评估的系统过程 ,代表了一个组织(政府)整合各种资源以接近目标的行为和程度。它在更多的意义上是指一套先进的管理体系 ,是将私营部门中的管理技术和公共部门的“公共性格” 相结合的产物。
政府过程的一般功能包括利益表达、利益综合、 政策制定、政策执行、效果实现等方面。而在政府绩效评估引入后,新的政府治理模式应当呈现的是更为公开 ,更为科学和更有责任意识的新特征。对于资源的配置与安排有多重的利益诉求管道;原本近乎 “完全黑箱”的政府治理过程变得可接近，更加透明化、公开化而易于监控;注重政府能力建设；绩效评估制度安排下的政府过程模式后如何更加有效地使用 ,从而达到事先规划的目标;资源经由政府的再生合成,转化为更高层次的社会发展资源和国家能力 ,其过程是高效低损耗的。
因此,对绩效评估的分析框架 ,着力于政府输入 — 政府治理 — 政府输出的一般性过程 ,分论实现绩效评估的意义与价值。
二、 绩效评估能拓宽政府输入渠道,加强民主性和公共性
政府作为公众的代表人和公务的执行者,必须注重对公共意志的尊重和公共利益的满足。美英兴起的顾客导向和公民宪章(通过服务承诺方式来提高服务质量) 等运动,充分显示了政府绩效评估不同于私营部门的公共性质,非以投入产出的分析法为其一般标准 ,而是以满足公众(顾客)需要的质量指标作为衡量公共部门绩效的重要手段。
这要求政府在制定政策前必须充分考虑民意,广泛地建立接受利益表达的制度性渠道,并在进行利益综合的时候更加倚重民间意志 ,在拟订方案时也需注意征求专家和中立组织的意见,这便给予公众和专业机构更多更大的参与决策的机会,使得政府决策制定前信息输入的过程更具有开放性和包容性。
- 2 -
美国 GPRA 规定,在制定战略计划的时候,政府必须同国会协商 ,向顾客(公众)和非营利组织征询意见,并随时准备采纳。这使得一些原本在利益表达与综合上缺乏权力的群体获得了影响行政机关战略任务的法定力量。
在中国虽然不存在西方那么严重的阶级利益结构分化,但是已经出现了不同阶层的利益分野,并且中国有着非常强大的精英决策的传统。从这点上讲,增强各个利益群体的表达输送功能有着非常明显的现实价值。尽可能地让公众的意见通过制度性的途径正当地、畅通地传达到决策层,避免激化示威、游行、破坏性活动等利益表达方式,也就能有效改善民众一出事就将新闻媒体当作救命稻草的无奈状况,保证每个阶层都能有影响决策以维护自身利益的必要通道；能有效地改进执政党与公众的关系,促进决策的民主化和科学化,体现公共部门的社会责任。
三、绩效评估能提升政府能力,增强透明度和责任意识
绩效评估致力于将政府治理过程构造成一个有机的系统,在此系统中,以结果管理为出发点,以政府能力的提高为落脚点,强调政府内部结构的合理化和规范化,达到政府功能的有效发挥。它以结果管理为动力机制,以内部的四项管理为整合机制,以领导驱动和奖惩制度为激励机制,以绩效评估为控制机制,构建了一个完整的运转模型。
在缺乏有效的绩效测定的情况下,机构部门责任不明,很容易产生机构重叠、人浮于事、官僚主义和腐败寻租等现象。在新的绩效评估体系下,实施以结果为导向的管理 ,从一开始就为各个机构注入了责任。在美国GPRA的规制下 ,联邦政府各个部门必须制定战略计划和绩效计划以明确各自的使命,目标,实现目标的过程、影响因素、方法技术、资源和具体指标。年度的绩效计划与该机构的预算相联系 ,这就保证了绩效计划的量体裁衣和追求最高的内在驱动 ,促进了计划的高效完成,并且在预算拨款(行政投入)和目标实现(行政产出)之间保持了一种良性的动态平衡 ,提高了行政机关工作的有效性和可控性。
政府绩效评估对于处在行政改革时期的中国政府治理过程更有现实意义。 其一、中国的行政机关缺乏程序性和制度性的保障,决策和执行行为常常体现为领导者人格化的指挥。实施绩效管理,能够将在较为民主和科学的条件下制定的目标、 规划作为行动的指南,明确工作的方向、程序和资源状况,避免主观色
- 3 -
彩浓厚的个人意志决断,促进行政机关的一致性、协调性和行政职能的功能性发挥。
其二、中国政府行为透明度低,社会参与少,常常出现权力滥用和形式主义等不良现象。绩效管理强调要以公众的需要为导向,以公众的知晓和参与来监督,以公众的满意度来评判。这能够有效地增大对政府行为的监督力度,使行政向着开放式、阳光型的模式转变,使公务员时时处于严密的监督之下,防止腐化变质。在这点上,中国政府已经着力推行了“政府上网工程”,提倡政务公开 ,培育公民对政府的信任,改善政府与社会的关系。
其三、中国政府的常态是机构冗杂 ,争功邀赏和推诿塞责的事情屡见不鲜。而绩效管理要求目标的层层分解和落实,保证了权责利的统一,并且由于制定了前后可对比的评判标准,一方面能通过验证控制纠正政府行为的偏离,另一方面也能为奖惩的标准 ,强化激励功能的效用。
绩效管理因其使命、目标、程序的相对规定性 ,能在一定程度上理清政府正当行为和僭越行为的界限,加快政府职能的转变。如同西方“政府小型化”、“企业式政府”和“公共事业私营化”的浪潮一样,中国也推进了“机关后勤社会化改革”,规范了政府采购和政府招标制度 ,使得政改革迈出了坚实的一步。
四、绩效评估能促进政府质量意识和公正意识的萌生,体现行政的价值追求
效率是公共管理价值量表中的第一定律,而公共部门中的效率不仅是简单的利润最大化 ,更要考虑行政本身的价值追求。强化绩效,不仅要以最经济的投入,产出最优质的服务和公共物品,还要考虑再生资源的最优配置 ,注重社会公正。这是西方传统“3E”( economic , efficient ,effective)模式的进一步发展 ,它揭示了新型的绩效评估机制的又一价值目标——关注政府施政的作用方式和社会影响。
政府输出的政策、制度等资源是为了促进社会经济的增长,政治的稳定 ,但公正也是一个很重要的价值变量,如何在效率与公平之间寻求一个契合点,使政府输出能够满足公众不同偏好的需要,并且符合大致的偏好顺序,达到帕累托最优状态,是各国政府都关注的难题。
- 4 -