论建国以来我国农村土地制度的三次重大变革 尹世尤 沈其新
摘 要: 新中国成立以来,中国共产党在领导农村建设的进程中经历了三次重大土地制 度变革。第一次变革是农业互助合作运动,它根本改变了我国农村的社会关系,为我国现代农 村奠定了社会主义的制度基础;第二次大变革是家庭联产承包责任制,它极大地解放了农村生产力。第三次变革是鼓励和推广了土地流转制度,它有利于新形势下农业产业化经营和规模化发展。三大变革都已经并将继续推动我国农村建设的大发展。
关键词; 农村土地制度 互助合作运动 家庭联产承包责任制 土地流转
作者尹世尤,湖南大学马克思主义学院博士研究生;沈其新,湖南大学马克思主义学院教 授、博士生导师 (长沙 410082) 。
土地制度是我国农村基本经济制度的基础,土地制度的变革是我国农村改革的核心。历史上我国农村的每一次重大发展都是以土地制度的变革为先导和核心的。建国以来,我国农村的土地制度经历了三次重大变革,极大地推动了我国农村的建设和发展。 一、互助合作:我国农村“一切进步和发展”的基础
《建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“社会主义制度的建立,是我国历史上最深刻最伟大的社会变革,是我国今后一切进步和发展的基础。”①发生于20世纪50年代的农业互助合作运动,在我国广阔的农村确立了崭新的社会主义制度,是建国以来我国农村土地制度在完成土地改革的基础上第一次具有深远和长久意义的重大历史变革,为我国农村未来的“一切进步和发展”奠定了坚实的制度基础。
第一,通过互助合作,我国农村确立了集体所有的基本经济制度,建立了崭新的生产关系,促进了社会生产力的发展和我国农村的全面进步。马克思主义认为,生产力和生产关系的矛盾运动是人类社会发展的根本动力,生产力决定生产关系,生产关系的变革对生产力的发展起着巨大的推动作用。农业互助合作运动是我国农村生产关系由私有制到公有制的彻底变革。它结束了在中国延续了几千年的土地私有制度(土地改革后建立起来的农民个体经济本质上仍然是私有经济) ,建立了社会主义的土地集体所有制度,成为推动农村生产力和农业生产发展的直接动力。据统计,从1953年到1956年,全国农业总产值年均递增418%。1956年,农业遇到严重的自然灾害,总产值还是增长了419% ,其中粮食比1955年增产414% ,稻谷、小麦、薯类、烤烟、茶叶等的产量都超过了“一五”计划最后一年即1957年的生产指标②。事实说明,把农民组织起来,走互助合作道路是符合我国国情、适应社会发展要求的,是推动了农村生产力发展的。正如陈云在1956年4月访问越南所说:“合作化后,组织起来的农民自己动手搞水利。人还是那些人,但组织起来力量就大得多,积肥、改良农具和种子、改进耕作技术等等以前不易办的事情, 合作化之后都不难了。”③同时,农业互助合作也促进了中国农村的全面进步。通过互助合作,农民走上集体化道路,形成了平等和谐的人际关系,促进了家庭关系的改善,冲击了农村中的封建宗法制度和宗族势力。我国农村发展进入了一个全新阶段。 第二,通过互助合作,我国农业获得了长期平系和国民经济体系打下了基础。《建国以来党的若干历史问题的决议》指出,建国后推行的农业合作化是成功的,推动了农业的长期平稳发展,正是在这个基础上,我国才能够完全依靠自身积累,建立了比较完整的工业体系。这实际上阐明了农业互助合作对推动国家工业化发展的重大贡献。事实上,当时党和国家作出大搞农业合作化的决策,首要目的在于通过互助合作增产粮食,以适应国家工业化发展的需要。20世纪50年代初期,在宣传党在过渡时期总路线时,曾经对总路线的内容做了一个很形象的比喻,说总路线好比一只鸟,它要有一个主体,这就是国家的社会主义工业化;它还要有两翼,这就是对农业、手工业和资本主义工商业的改造。只有两翼丰满了,鸟的主体才会腾飞起来。这就清楚说明了,农业作为两翼之一,其发展状况直接关系到国家工业化前景,也就是说,在当时条件
下,没有农业的互助合作,就不可能有国家工业化的顺利推进。这一点在随后毛泽东探索适合中国国情的工业化道路问题上得到了印证。在毛泽东看来,工业化道路问题,主要就是指重工业、轻工业和农业的发展关系问题。他认为,农业是重工业乃至整个国民经济的基础,通过多发展一些农业和轻工业来发展重工业,会使重工业发展得多些和快些,而且由于保障了人民生活的需要,会使它发展的基础更加稳固。他强调:“我国是一个大农业国,农村人口占全国人口的80%以上,发展工业必须和发展农业同时并举,工业才有原料和市场,才有可能为建立强大的重工业积累较多的资金。”④基于这样的认识,也有鉴于苏联经济建设的经验教训,毛泽东提出将重、轻、农的发展国民经济的次序颠倒过来,改为农、轻、重,形成了以农业为基础,通过重视发展农业和轻工业的办法发展重工业的适合中国国情的工业化道路。后来中国工业化发展的历程证明,五六十年代农业互助合作不仅为工业化提供了充足的资金和原料,而且也为之开辟了广阔的市场。
第三,通过互助合作,广阔的农村确立了崭新的社会主义制度,为中国农村此后的“一切进步和发展”奠定了制度基础。马克思主义认为,公有制是社会主义制度的基本特征,其在国民经济中主体地位的确立与否,标志着社会主义制度是否建立起来。如前所述,农业互助合作是我国农村生产关系的根本变革,它破除了土地等生产资料的个体所有制,建立了集体所有制,而集体所有制是社会主义公有制主要的和基本的实现形式之一。这就标志着社会主义基本经济制度已在我国农村广泛建立起来。从农业互助合作完成前后,我国农村经济成分在国民收入中所占比重的变化来看, 1952年,合作社经济和个体经济在农村国民收入中所占比重分别是115%和7118%,个体经济占到了农村国民收入的绝大部分,社会主义性质的合作社经济份额极少。到了1957年,这种形势发生了根本变化,合作社经济上升为56%,而个体经济降低到3% ,就是说,社会主义性质的合作社经济已占了农村国民收入的大部分⑤。从上述数字变化中可以看到,社会主义性质的合作社经济比重大大提升,个体经济比重大大下降,社会主义公有制经济在整个农村经济中占据了主体地位。这表明,我国农村已经实现了从新民主主义到社会主义的过渡,社会主义制度已经在我国农村全面建立起来。总之,农业互助合作运动,是中国几千年来最伟大、最深刻的社会变革。它使中国农村实现了从私有制社会到以生产料公有制为基础的社会主义社会的转变。60年来,我国农村建设所取得的一切成就,都是在坚持社会主义这一根本制度、充分发挥社会主义制度优越性的前提下取得的。 二、联产承包:社会主义农业改革和发展的“第一个飞跃”
邓小平指出,中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃,其中“第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。”⑥发端于20世纪70年代末80 年代初的家庭联产承包责任制的推行,是建国以来我国农村土地制度经营管理方式的第二次重大变革。这一变革不仅解放和发展了农村生产力,使整个农村的经济社会面貌发生了巨大变化,而且为整个国民经济的发展奠定了基础,成为新时期中国改革开放的先声。
第一,家庭联产承包责任制的实行,是我国农村生产力发展到一定程度旧的生产关系已不适应生产力发展要求的必然结果。家庭联产承包责任制是为适应新的生产力发展要求,对农业互助合作运动以后逐步形成的僵化土地经营管理体制的调整。互助合作运动以后,在集体经济基础上,农业生产力有了相当大的提高。但是,“政社合一”的人民公社体制,由于经营管理过于集中,分配上的严重平均主义,极不利于调动农民的生产积极性,致使农业生产的发展和农民生活的改善都比较缓慢。1978年,还有一亿多农民没有解决温饱问题。在这一背景下, 1978年底,安徽凤阳小岗村18户农民毅然签订了全国第一份包干到户协议,悄然掀起了我国农村土地变革的新一场风暴。作为十一届三中全会后中国共产党在农村改革中实行的一项基本政策,家庭联产承包责任制通过对旧生产关系的调整,反作用于生产力,推动了农村生产力的极大发展。它不但没有削弱社会主义集体经济,反而壮大和巩固了集体经济。
第二,家庭联产承包责任制坚持了社会主义的基本原则。公有制和按劳分配是社会主义的两
个基本原则。家庭联产承包责任制继承了农业合作化建立起来的土地等主要生产资料公有制和按劳分配的基本成果。一方面,它坚持了基本生产资料集体所有制。家庭联产承包责任制是一种集体经济的具体经营管理方式,土地依然属于集体所有,只是使用权交给了农民。它与生产资料所有制不是同一层次的概念。而决定一个社会经济性质的,不是具体的经营管理模式,而是生产资料的所有制。因此,家庭联产承包责任制的实行并没有改变集体经济的社会主义性质。对此, 1982年1 月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》明确指出:“包干到户这种形式,在一些生产队实行以后,经营方式起了变化,基本上是分户经营、自负盈亏。但是,它是建立在土地公有基础上的,农户和集体保持承包关系。”“所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分。”另一方面,它坚持了按劳分配的主体地位。家庭联产承包责任制采用联产承包法,把劳动报酬同生产的产量直接挂钩以物化劳动反映社员的劳动差别,真正体现了多劳多得、按劳取酬的按劳分配原则。第三,家庭联产承包责任制实行集体所有、家庭经营的双层经营方式,实现了土地所有权与使用权的分离,有利于发挥集体优越性和个体积极性。家庭联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中统一经营和分散经营相结合的经营方式。它把土地使用经营权发包给农民,农民以家庭为基本单位分户承包,土地所有权仍归集体,农民由于取得了土地的承包经营权成为集体组织内部的一个相对独立的经营主体,从而实现了土地所有权与经营权的分离。这种分离对发挥集体优越性和个体积极性的优势是明显的。就集体而言,集体和农户保持着发包和承包的关系,便于集体统一管理、使用大型农机具和水利设施,对农户提供产前、产中、产后的各种社会化服务;统一规定公共提留,安排烈军属、五保户、困难户的生活;统一增加公共积累,规划农田基本建设,举办一家二户办不了或不好办的事情,等等。就个体而言,农民拥有了土地自主经营决定权。首先,自主经营使家庭成为相对独立的基本生产单位。农民生产什么,怎样生产可以自主选择,劳作时间由自己决定,劳动投入和产出直接挂钩,这就激发了农民前所未有的劳作热情,其直接后果便是农业生产的快速增长,农产品产量的迅速提高。其次,包干到户、自主经营体现了责权利相结合的原则。包干到户、自主经营扩大了农民对自己产品的处置权。承包者除了上缴一定数量的实物或现金作为集体提留,保证完成向国家交售的产品收入外,所得收入及剩余产品统归自己支配,用农民自己的话说,就是“大包干,大包干,直来直去不拐弯,交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。这样,既保证了国家粮库的安全和集体组织的正常运转,又富足了农民自家的仓库,保证了自己的基本需求。可见,这种有统有分、统分结合的模式,既能充分发挥集体经济的优越性,又能充分调动农民家庭经营的积极性,从而促进农业生产的发展。
总之,家庭联产承包责任制是焕发我国农村经济活力的金钥匙。它的全面推行,极大地解放了农村社会生产力,充分调动了广大农民从事农业生产的积极性,使我国农业出现了从1979年到1984年的超常规发展,实现了中国农业改革和发展的“第一个飞跃”,并因此造就了我国以世界上7%的土地养活22%的人口奇迹。
三、土地流转:建设社会主义新农村的科学抉择
党的十六届五中全会指出,“建设社会主新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”,要“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。此后“,土地流转”这个在法律和事实上早已存在的词,越来越引起了人们的广泛关注,并经党的十七届三中全会上升到党和国家加快推进农村改革政策的实践层面,成为社会主义新农村建设路径的现实选择。
第一,土地流转是改革和完善我国现行土地承包制度的客观要求。中国目前实行的家庭联产 承包责任制,曾经大大解放了农村生产力。但随着新时期农村形势的发展,现行土地承包制已出现了一些不能适应市场经济条件下农业产业化经营要求的地方,主要是把土地等生产要素分散在一家一户,制约了土地规模经营。曾参加过前五个“一号文件”制订的农业专家陆子
修坦承:当时搞家庭联产承包责任制的出发点只是解决农民的吃饭问题,解决粮油的供应。过去是计划经济,现在是市场经济;过去是解决温饱,现在是走向全面小康。发展这么多年,家庭联产承包这种制度也需要改进和完善了。因此,应根据变化了的情况,适时调整完善当前的土地承包办法,鼓励地方探索土地承包权的各种有效流转形式。对此,胡锦涛在安徽考察时强调,“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”,同时“允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。”2008年10月12日,十七届三中全会对业已存在的土地流转制度做了进一步认定和发展,指出,要“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”
第二,土地流转是加快推进我国城镇化发展的新举措。推进农村城镇化是建设社会主义新农 村的重要途径。改革开放以来,随着科学技术大量运用于农业和城乡户籍制度的逐步松绑,农村出现了大批剩余劳动力并不断地向城镇转移。经过20多年的时间,已有近2亿农村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问题。随之而起的便是小城镇的大量涌现和迅速发展。为顺应这一潮流,我国国民经济和社会发展“十五”计划把城镇化提升为国家发展的重大战略。此后,我国城镇化取得了积极进展。目前我国正处于城镇化加快发展时期。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程,其核心表现为农村人口转化为城市人口的过程。在这一过程中,一部分农民将完全脱离农业,土地向一部分农户集中,实现经营规模的扩大,是一个必然的趋势。如何才能实现土地的集中规模经营呢? 很显然,在切实保障农户利益的前提下,按照依法、自愿和有偿的原则,允许和鼓励农民土地承包经营权的流转,是科学的抉择,也是加快发展城镇化的重要举措。
第三,土地流转是统筹城乡发展,实现城乡一体化的新路径。党的十七届三中全会指出,目前我 国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。统筹城乡发展,实现城乡一体化,是建设社会主义新农村的基本方略。而允许和鼓励土地流转,将为统筹城乡发展、推进城乡一体化开辟新路径土地流转能够有效改善土地资源配置效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移,为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间,是统筹城乡发展、构建城乡一体化新格局的有效途径。首先,通过适当的土地集中与合理的土地置换,可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地资源浪费,实现土地的集约经营。其次,“宅基地换住房,承包地换社保”的模式,可以消除农民的后顾之忧,有利于提高农民由农业向非农产业转移的稳定性,从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程⑦。再次,城乡一体化的过程是农村城镇化和城市集群化双向趋近的过程。城市群的建设,必然引起周围农村地价的升值。允许农村集体非农建设用地出租、转让和抵押,直接进 入市场交易,不仅可以提高农村经济效益,而且可以更方便城市各种资源渗入农村,以影响、动农村,从而加快城乡一体化步伐。此外,当前农村经济发展的一个重要瓶颈,是农村金融服务严重滞后,而宅基地及其建筑物的流转和抵押,无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。
第四,土地流转是大力推进社会主义新农村建设的突破口。建设社会主义新农村战略的确定 与实施,必将推动我国农村的新一轮改革和发展。如同前两次农村改革和发展一样,新一轮农村改革和发展的核心内容依然是土地制度的变革与完善,突破口则是土地承包经营权流转土地问题是农业、农村和农民的基本问题。历史上看,我国农村建设的每一次重大发展都是以土地制度的变革为先导的, 20世纪50年代的农业合作化运动是如此, 70年代末80年代初的 家庭联产承包责任制的推行也是如此。农业合作化运动的核心内容是改变土地的个体所有制为社会主义集体所有制。家庭联产承包责任制的关键问题是实行土地的集体所有和农户承包经营的分离。两次农村改革实践都取得了巨大成功。此次新一轮农村改革和发展针对当前农
村发展的现状及其现实要求,强调要在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上,创新土地管理,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。可见,完善土地制度和建立规范的土地市场仍然是农村改革的核心问题,而允许和鼓励土地流转将是社会主义新农村建设的现实突破口。总之,土地流转实现了承包权与收益权的分离,反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的需要,有利于提高土地利用率,促进农业生产结构的调整,有利于进一步推进农业产业化经营,实现适度规模发展,是我国农村生产关系适应生产力发展的客观要求,是社会主义新农村建设路径的现实选择,是实现中国农业改革和发展“第二个飞跃”⑧的科学抉择。 注释:
①《三中全会以来重要文献选编》(下) ,人民出版社1982年版,第794页。
②沙健孙:《关于社会主义改造的几个问题》,《思想理论教育导刊》2002年第1期。 ③《陈云年谱(1905 - 1995) 》中卷,中央文献出版社2000年版,第299页。 ④《毛泽东著作选读》(下册) ,人民出版社1986年版,第796页。
⑤参见沙健孙:《关于社会主义改造的几个问题》,《思想理论教育导刊》2002年第1期。 ⑥⑧《邓小平文选》第3卷,人民出版社1994年版,第355页。
⑦罗必良:《土地流转:城乡一体化新路径》,《南方日报》2008年10月15日。