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项级科目，部门也公开到基本支出和项目支出。“三公”经费预算对项目增减变化及其原因都作出了说明。通过财政透明度建设，2014年辽宁省本级“三公”经费预算较2013年减少了7700余万元，下降幅度达到了12.6%3，与此同时，近九成省直部门2014年没有安排工作人员因公出国。2015年辽宁省本级部门“三公”经费预算为4.81亿元，比2014年减少0.54亿元，下降10.2%。
二、新时期辽宁地方财政发展存在的主要问题及原因分析
（一）财政收入增速持续负增长，财政收支矛盾突出
2011以来，辽宁财政收入增速持续放缓，2014年和2015年上半年呈现出负增长，与此同时，财政支出需求却有增无减，财政收支矛盾进一步加剧。近年来财政收支缺口进一步拉大，2015年上半年，财政收入2512.4亿元，财政支出3549.6亿元，收支缺口1037.2亿元，呈逐步扩大趋势。2015年上半年，辽宁公共财政预算收入1460.1亿元，公共财政预算支出2248.7亿元，收支缺口788.6亿元。
辽宁财政收入增幅下行的主要原因在于：一是受到宏观经济增速放缓及政策性因素等影响，企业生产经营效益下降，相关税收增幅明显下滑，严重制约了财政收入的增长。二是支柱行业税收贡献急剧下滑。占到辽宁省税收比重近50%的采矿、石化、钢铁、建筑、房地产等行业税收贡献率总体呈下滑态势，占税收比重也同比下降。三是，价格的波动因素也是造成税收收入下滑的原因之一。新时期重点工业产品价格下调，以及商品房价格的回落，拉低了以现价计算和征收的税收收入。四是政策性减收等因素一定程度影响了财政收入增幅，让利于企业带来的税收收入的减少。“营改增”、对中小微企业各项税收优惠等结构性减税政策的实施，也影响了财政增收。
另一方面，财政支出结构具有刚性，在收入增速下降的同时，支出却无法维持同等速度的下滑，财政收支差额逐步拉大。辽宁财政支出中，教育、科技、文化等支出按照相关法律法规规定都要求等于或者大于同期财政收入增幅；而医疗、社会保障、就业、“三农”支出、节能环保等民生支出又具有一定的刚性，缩减的可能性较小。因此，辽宁在财政支出方面可以调整的空间较小，财政收支缺口拉大。
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2014年辽宁省本级“三公”经费预算下降12.6%，时代商报，2014年5月5日
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（二）地方税体系有待完善，主体税种不突出
辽宁地方税体系不尽完善，税收增长乏力。从财政收入来看，辽宁财政收入增速放缓态势明显，“十一五”时期，辽宁财政一般预算收入年均增速达到24.3%，2013年下降到7.6%，2015年上半年继续下滑到-22.7%。从税收收入来看，辽宁财政收入中税收收入比重偏低，财政收入结构不合理，财政收入质量不高。近年来辽宁税收收入占财政收入的比重一般维持在75%左右，远高于全国平均水平。
辽宁非税收入占比偏高，严重影响了地方财政收入的质量。由于地方财政困难，促使地方政府通过土地出让等形式获得更多的非税收入。近年来辽宁非税收入占财政一般预算收入的比重在25%左右徘徊，远高于全国同期15%左右的平均水平。相对于税收收入，非税收入具有受到限制少、可持续性较差、难以统筹安排等特点，因此所占比重越大，财政收入质量越差。辽宁非税收入的不合理比重必然会给经济的健康可持续运行带来风险。
辽宁税收覆盖面相对狭窄，地方主体税种缺失。由于地方税税收入规模相对较小，地方主体税种缺失，所以财政收入更易受到宏观经济走势和国家税收调整变化的影响。在2013年未实施“营改增”改革之前，营业税是辽宁最重要的地方税种，比重达到25%以上。2013年“营改增”结构性减税的实施，使原有的营业税税源逐步纳入增值税的征收范围，这意味着辽宁最主要的地方税种也变成了分成模式。因此，地方政府非税收入的依赖性会进一步加大，更加关注房地产行业的经营状况，对土地直接税收土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税，以及土地间接税收房产税、建筑业和房地产业所得税和营业税的依赖性加大。因此，辽宁地方主体税种的缺失，严重影响了税收收入的长效增长。
（三）预算管理需要加强，财政透明度不高
在预算管理领域，辽宁预算管理工作有待进一步提高。预算编制和执行精细化程度仍需提高，财政透明度建设与公众的期望还存在差距。另外，辽宁预算绩效评价体系不够完善，在绩效评估的方法、评估的内容，以及评估指标体系设计上有待进一步改进，而且预算绩效评估目前还没能覆盖全部财政支出。
财政透明度在一定程度上体现着一个国家或者地区对纳税人的责任和义务。2014年2月中国社科院法学研究所与社会科学文献出版社联合发布2014年《中国政府透明度指数报告》指出，在政府透明度指数方面天津居首，辽宁排在最后
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一位。4此报告根据政府工作情况、年度报告、规范性文件、综合性文件为主要评估内容，另外省级政府还增加了对行政审批和环境保护评估，评估方法主要以网站的信息公开为主。由此可见辽宁的财政透明度建设落后于其他省份，信息的主动公开工作离法律法规的要求还有很大距离，离满足公众获取信息的基本需求还有一定的距离。
三、新时期辽宁地方财政发展形势预测
（一）新时期辽宁地方财政可持续发展面临的机遇 1、财税体制改革不断深入，政府间财政分配体系改善
新时期伴随着财税体制改革的不断深入，按照财权与事权相匹配的原则，在一定范围内，将实现财政收入的逐步下放和事权责任的有序上划，进一步优化中央与地方间的财政分配体系。这对于辽宁来说，不仅会增加地方的自主财力，而且在“外部性”较强的司法、教育、环保等方面，减少一部分的支出责任。
2、财税体制改革不断深入，转移支付结构优化
新时期伴随着财税体制改革的不断深入，将进一步优化转移支付结构。适度提高一般性转移支付比重，减少或取消不必要的专项转移支付将成为未来发展的方向。2014年中央对地方一般性转移支付占中央总转移支付预算的58.17%，较2013年的56%提高了2个百分点，2015年有望进一步提高。这对于辽宁来说，将加大地方财政的自主权，有利于地方更好的统筹安排预算，减少“跑部钱进”等滋生腐败现象的发生。
3、财税体制改革不断深入，地方债试点启动
2014年5月我国正式启动了地方政府债券自发试点，首批试点的十个省市涵盖了东、中、西部地区，这标志着我国正在积极建立公开透明的地方政府债务融资制度。因此，新时期辽宁有望根据实际情况，适时加入试点范围，从而缓解地方财政困境，减低融资成本和防范政府债务风险。
（二）新时期辽宁地方财政可持续发展面临的挑战 1、经济增速放缓，财政增收压力增大
新时期伴随着辽宁经济增速的持续放缓，财政增收的压力也会进一步加大。2015年上半年，辽宁地区生产总值13004.97亿元，同比增长2.6%，ＧＤＰ总量
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“社科院发省级政府透明度排名 天津居首辽宁垫底”，21世纪网—《21世纪经济报道》，2014年2月25日，http://news.sohu.com/20140225/n395580685.shtml
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在全国排名第9位，增速排名倒数第一。新时期辽宁的支柱产业，包括装备制造业、冶金、石化和农产品均面临新的挑战，产业结构调整升级压力增大；而新兴产业的成熟发展仍需要时间，科技创新能力有待进一步激发，对经济增长和财政增收的支撑能力不足。因此，辽宁受宏观经济形势的影响，未来财政增收压力将进一步增大。
2、结构性减税的实施，倒逼税制改革
结构性减税的实施，尤其是“营改增”的实施，虽然推动了辽宁经济结构的转型升级，减轻了企业负担，但是一定程度上影响了辽宁地方税的增收。辽宁地税失去了主体税种营业税的管理权，征管上失去了连续性，地税系统职能也受到了一定的影响。因此，新时期伴随着结构性减税的继续实施，辽宁税收增收压力将进一步增大，同时也将倒逼深化税制改革。
第二章 辽宁地方财政可持续性实证分析
历来财政可持续性问题都受到政府和专家学者们的极大重视。一般情况下，财政可持续性问题的发生，主要是由于财政收支状况所决定的，也就是说，如果政府的收入额小于支出额，财政可持续问题就会发生。目前国内对财政可持续问题的研究主要以定性研究为主，例如考虑一些财政指标是否超出警戒线，而这些财政指标的设计主要从会计角度出发的，具体包括赤字率、国债依存度、债务负担率和国债偿还率等指标。事实上，仅仅依靠这些指标来研究财政可持续性问题是无法得到准确的预期结果。更重要的是，上述财政指标只能反映当前的财政状况，属于静态指标范畴，无法考察财政可持续的动态性。
尽管众多的专家学者认为，财政可持续问题的研究不能仅停留在对债务分析的静态研究上，应该更加注重动态分析研究。但是仍有一部分学者从地方政府债务问题分析入手，对财政可持续性问题做了定性分析。通过对相关文献的研究，本课题组从动态分析角度出发，首先分析了地方财政可持续性问题的理论模型，其次构建了地方财政可持续性发展水平评估体系，最后根据理论模型和评估体系对辽宁地方财政的可持续性进行了检验和评估，并给出了最终结论。
一、地方财政可持续性理论分析
地方财政作为国家财政不可或缺的组成部分，其发展的可持续性对国家经济具有重要的促进作用，反之，则会影响到国家经济的健康稳定发展。就我国而言，
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随着新常态下我国经济增速的放缓，地方政府面临许多不确定性因素，由此给地方政府带来了许多财政问题，对地方财政的发展也带来了巨大压力。为解决地方财政面临的问题，促进地方财政经济的稳定发展，就需要对地方财政状况进行科学的评价。
地方财政状况的评价方法有很多种，通用的评价方法是以定性分析为基础，再进行定量分析。目前定量分析通常采取的是一些地方财政指标的静态分析，这些地方财政指标包括地方财政收入、支出和净债务等占地方国内生产总值的比重，或者人均地方财政收入、支出和净债务的横向对比等。上述定量分析尽管有一定的意义，但对地方财政的评价是仍是静态的，无法反应其动态可持续性。
总结以往学者对地方财政可持续性的分析方法发现，大多数学者对地方财政可持续性的动态分析主要采用以地方政府预算约束式为基础的模型分析法。该方法以地方政府预算约束为开始，在对地方财政支出、税收、国债和经济增长等变量进行假定的基础上，对地方政府预算约束模型进行动态演化，得出地方国债的动态方程，进而分析地方国债规模的变化规律来研究地方财政可持续性问题。总之，当前对地方财政可持续性问题的研究，大多采用跨期预算约束模型。鉴于此，本课题也采用这一模型框架进行分析。
为使分析简化，假设当前经济处于封闭状态，地方政府为弥补债务赤字，就不能进行地方政府融资，只能通过发行新债的形式来缓解债务压力。因此，地方政府此时的跨期预算约束式可表示为：
Gt?Tt?rtBt?1?Bt?Bt?1 （3.1） 在上述（3.1）式中，其中Gt表示第t期的地方财政支出；Tt表示第t期的地方财政收入，因此，Gt?Tt就表示的是地方财政的初始赤字水平；Bt表示第t期的累积债务；Bt?1表示第t-1期的累积债务；rt表示第t期的利率。
（3.1）式的两边同时除以当期名义国内生产总值（GDPt或GDPt-1），得出：
GtTrBBtB?t?tt?1??t-1 （3.2） GDPtGDPtGDPt-1GDPtGDPt-1对（3.2）式进行变形，得出：
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