由此可证政事堂秘书处五房官属，是设在中书门下正堂之后，为诸吏史治事办公之地，入品者可为五房之长（注：参见金毓黻《后堂官考》，载《文史杂志》第五卷第七、八期合刊。）。五房僚佐所掌虽属秘书工作，但因其多为国家机密大事，权位很重。《资治通鉴》卷二三七“唐纪·宪宗元和元年”载：“堂后主书滑涣久在中书（胡注云：堂后主书，即今之堂后官也），与知枢密刘光琦相结，宰相议事有与光琦异者，令涣达意，常得所欲，杜佑、郑絪等皆低意善视之。”像滑涣这样作势弄杖者，固属不多，但也说明五房僚佐地居权要，宰相亦未可小视。
政事堂在唐代中央机构中的地位，可用示意图表示如下： {K23C156.JPG}
（三）参加政事堂会议人员。参加政事堂会议者，唐初为三省长官；高宗以后，为中书门下长官，或带“同三品”、“平章事”、“参知政事”等衔官员。中书舍人和堂后五房长官因工作关系，经执笔宰相同意，亦可参加会议。 政事堂会议与朝议不同。政事堂是宰相议决军国大政的权力机关，必须宰相才能参加。朝议为皇帝临朝时与诸大臣之议论，因此，文武百官品高品低者皆可与议。朝议所议之事，据记载多为军务大事，盖以军务关系国家至大，必须皇帝临朝议决。《旧唐书·严绶传》云：“（元和）九年，吴元济叛，朝议加兵，以绶有弘恕之称，可委以戎柄，乃授山南东道节度使，寻加淮西招抚使。”（注：见《旧唐书·严绶传》。）是朝议军务之一例。
政事堂会议与廷议亦不相同。朝议由天子临朝议决，廷议由宰相主持，上自文武大臣、六部尚书、九卿诸监，下至侍郎、御史等皆可参加廷议。《旧唐书·刘文静传》云：“文静自以才能干用在裴寂之右，又屡有军功，而位居其下，意甚不平。每廷议多相违戾，寂有所是，文静必非之，由是与寂有隙。”（注：《旧唐书·刘文静传》。）又据《新唐书·姜晦传》云：“（晦）为吏部侍郎，主选。??处事精明，私相属诿，罪辄得，皆以为神。始，晦革旧示简，廷议恐必败，既而赃赇路塞，而流品有叙，众乃伏。”（注：见《新唐书·姜晦传》。）《旧唐书·王
唆传》载：“时朔方军元帅魏元忠讨贼失利，归罪于副将韩思忠，奏请诛之。晙以思忠既是偏裨，制不由己，又有勇智可惜，不可独杀非辜，乃廷议争之。”王晙当时为殿中侍御史。《旧唐书·杜佑传》亦载有“公卿廷议”之事。可见参加廷议者，不仅宰相，宰相以外的官员亦可参加，这和参加政事堂会议只限于宰相者，全然不同也。
（四）政事堂会议执行主席。通常是中书令取旨后，于政事堂召开宰相联席会议，开会时有一执行主席，称“执笔”、“执政事笔”。讨论结束，秘书处协助“执笔”综合整理成诏敕文书，然后奏闻画敕。执行主席轮流担任，有时一人一天，有时一人十天。《唐会要》云：“至德二载三月，宰相分直主政事，执笔，每一人知十日，至贞元十年五月八日，又分每日一人执笔。”（注：《唐会要》卷五一《中书令》条。）《新唐书·崔佑甫传》云：“始肃宗时，天下务剧，宰相更直掌事，若休沐还第，非大诏命，不待遍晓，则听直者代署以闻。”《资治通鉴》卷二一九云：“又令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更（胡三省注：令宰相在政事堂，分日当笔及承上旨），惩林甫及杨国忠之专权故也。”（注：《资治通鉴》卷二一九《唐纪》三五《肃宗至德元载》。）上引“分直”、“更直”、“听直”之“直”，即轮流值班，意思是说宰相在政事堂要轮流值班。而“秉笔”、“执笔”、“执政事笔”者，是指有会则为会议执行主席，无会则为值班宰相，负责处理日常公务或“承上旨”。由上可见，在肃宗以后，宰相执政事笔者，或旬日一更，或一日一更。由宰相执政事笔“承旨”之制还可知，在唐朝中央最高权力机构中，由中书令取旨的传统做法已经有了改变。
值得注意者，旬日一秉笔或一日一秉笔，与“三两日一至中书门下平章政事”，殊有不同。前者为值班宰相，后者如司马光所说：“至于数旦一至政事堂，乃唐世以来宿德元老、年高有疾，朝廷尊礼，特降此命。”（注：司马光《辞三日一至都堂札子》，元祐元年，载《司马文正公集》卷三八。）乃是对年高望重的大臣如李靖、杜佑（注：各见新、旧《唐书》本传。）等的一种尊礼。
（五）中书门下之印。印是权力的凭证，“印者，信也”（注：《百川学海》，蔡邕《独断》卷上。）。自开元十一年，中书令张说改政事堂为“中书门下”，于是政事堂印亦改为“中书门下之印”（注：《旧唐书·职官志·门下省》。另见《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》。）。“中书门下之印”即成为唐代中央最高权力机构中书门下政事堂的权力凭证。
唐制，凡属皇帝命令，必须政事堂会议正式议决通过，并加盖“中书门下之印”，而后方可颁行生效。这就是说，凡未经政事堂议决副署，加差“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令，在当时被认为是违制的，不能为国家各级机关所承认。“不经凤阁鸾台，何名为敕？”就是宰相刘祎之对武则天的批评。后来唐朝有的皇帝违反这一制度时，只得将其发诏敕的封袋改为斜封，所书“敕”字，不敢用朱笔，而改用墨笔，当时称为“斜封墨敕”，即表示此项命令未经政事堂研究，虽没有“中书门下之印”，亦请下面马虎承认之。这在当时，已被认为是了不得的事了。以至皇帝私下所封的官，因其来经正式敕封手续，亦为时人所看不起。如《旧唐书·元稹传》云：“长庆初，谭峻归朝，出稹《连昌宫辞》等百余篇奏御，穆宗大悦，问稹安在？对曰：‘今为南宫散郎。’即日，转祠部郎中、知制诰。朝廷以书命不由相府，甚鄙之。”（注：《旧唐书·元稹传》，此时“相府”即中书门下政事堂也。《新唐书·元稹传》云：“然其进非公议，为士类訾薄”。）穆宗以一时之宠信，未经政事堂议决，即迳自任命元稹为祠部郎中、知制诰，致遭朝廷非议。关于唐朝宰相署敕事，《大藏经》二一二○《代宗朝赠司空大辨正广智三藏和上表制集》中，足资查证的史料甚多。《表制集》卷一载（注：《大藏经》二一二○《表制集》卷三亦载“大历八年正月八日牒”等史料仍很多，兹不复赘。）：中书门下 牒奉 敕宜依牒至准 敕故牒。 永泰元年六月十八日牒。
中书侍郎平章事 杜鸿渐 中书侍郎平章事 元载 黄门侍郎平章事 王
检校侍中 李
又，《金石萃编》亦载（注：见《金石萃编》卷九五《唐》五五《会善寺戒坛碑》；又见《金石萃编》卷九四《唐》五四所载河南嵩岳《会善寺戒坛牒》。）： 中书门下 牒 牒奉 敕宜依牒至准 敕故牒 大历二年十月十三日牒
中书侍郎平章事 元载 黄门侍郎平章事 杜鸿渐 黄门侍郎平章事 王缙 兵部尚书平章事 李 检校侍中 李 中书令
石刻中这方面的例证很多，恕不一一列举。 四
这就发生了一个问题：皇帝个人专制和宰相集体议决的矛盾问题。在封建专制时代，皇帝实行专制独裁，“天下事无大小皆决于上”（注：见《史记》卷六《秦始皇本纪》。），乃是天经地义。但从秦汉以来，就有“廷议”制度，至唐代，又建立起政事堂宰相集体议决的中央最高权力机构。君主专制独裁与宰相集体议决，看上去是两个相对立的制度，竟能统一于一个封建的中央政权之中，这似乎不可理解。
但是，历史上一切制度，都不会凭空地产生，制度的背后，都有深刻的政治、经济和历史的背景和根源。政事堂制度既然是封建国家发展到繁荣鼎盛时期所形成的国家最高权力机构，那么，要解释它的产生与发展，自然不能离开马克思主义的国家学说，舍此而求诸于唐太宗个人的政治作风，乃是舍本求末之法，不可能得出正确的回答，也不可能完全正确地认识政事堂制度。恩格斯指出：
国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不象黑格尔所断言的是“伦理观念的现实”，“理性的形象和现实”。勿宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一个表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家（注：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社一九七二年版第一六七——一六八页；第一六七——一六九页。）。
根据恩格斯的科学论断，剖析政事堂制度的产生与形成的历史过程，我们看到，皇权与相权的矛盾，始终是封建专制主义政体中牵动全局的核心问题（注：王超《三省制度考略》，载《学术月刊》一九八一年第一期。）。毫无疑问，皇权与相权的矛盾与斗争，也是整个封建社会阶级斗争的一个方面。
历史表明，唐初三省分权，使相职一分为三，互相牵制，目的是为了便于皇帝控制。不久，中书出令，门下封驳，“日有争论，纷纭不决”（注：《文献通考》卷五○《职官考》四。），直接影响到皇帝诏令的贯彻，于是唐太宗提高了政事堂的地位，使三省配合更加密切，连为一体，进一步加强了皇权。高宗以后，律以“平章事”、“同三品”等衔行宰相事，参加政事堂议决军国大政，品位不高，易于控制。至于从门下省迁政事堂到中书省，抑门下之势，张中书之权，其用意在加强皇权尤为明显。开元中，合中书门下为一体，另设五房办事，高高凌驾于相府之上，而原来的中书门下省机构名称虽存，殆成闲所矣！从政事堂制度形成过程中所暴露出来的皇权与相权的矛盾及其分合应变的斗争现实，可知封建统治者利用政事堂这个权力舞台，其目的是要在更大范围内，更有效地集中统治阶级的意志，把君主个人专制与宰相集体议决这种对立面的冲突，“保持在‘秩序’的范围以内”，从而更加强化君主专制和中央集权。从政事堂制度形成过程中，我们还可以看出，封建统治者正是为了使他们“不致在无谓的斗争中”把自