和领海（不包括港澳台地区）。海洋既是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来我国实现可持续发展的重要战略空间。鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家有关部门将根据本规划编制全国海洋主体功能区规划，作为本规划的重要组成部分，另行发布实施。
第一篇 规划背景
巍峨的群山，纵横的河流，广袤的草原，肥沃的农田，辽阔的海洋，是中华民族的美好家园。自古以来，中华民族在这里繁衍生息，创造了辉煌历史和灿烂文化。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进，一家家工厂不断涌现，一条条公路纵横南北，一座座城市拔地而起，一个个村庄焕然一新，我们的家园发生了深刻变化。构建美好家园，首先要了解我们这片家园的自然状况，认识已经发生的变化以及还将发生怎样的变化。
第一章 规划背景
——认识我们变化着的家园
第一节 自然状况
我国位于亚欧大陆东部，太平洋西岸，地理位置独特，地形地貌复杂，气候类型多样。 ——地形。我国地势西高东低，自西向东呈现海拔差异明显的三大阶梯。地形种类多样，山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分布(4)。西部高山广布，以山地、高原和盆地为主；东部平坦低缓，以丘陵和平原为主。（图1 中国地形图）
——气候。我国受地形地貌和季风环流影响，既有热带、亚热带和温带季风气候，也有温带大陆性、高原山地和海洋性气候。由东南沿海向西北内陆，水热条件空间分异明显。青藏高原为高寒气候，热量不足；青藏高原以东地区为大陆性季风气候，雨热同期；青藏高原以北地区为干旱气候，降雨稀少。
——植被。我国植被类型丰富，有森林、灌丛、草原、草甸、荒漠和草本沼泽等。森林覆盖率较低，主要分布在南方和东北地区，草原主要分布在北方和青藏高原地区。
——灾害。我国自然灾害(5)种类多，区域性、季节性和阶段性特征突出，并具有显著的共生性和伴生性。自然灾害发生频繁，除现代火山活动导致的灾害外，其他自然灾害几乎每年都有发生。
——海洋。我国海域辽阔，跨越热带、亚热带和温带，大陆海岸线长达1.8万多公里。海洋资源种类繁多，海洋生物、石油天然气、固体矿产、可再生能源等资源丰富，开发潜力大。
第二节 综合评价
经对全国陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素的综合评价，从工业化城镇化开发角度，我国国土空间具有以下特点：
——陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。我国陆地国土空间面积广大，居世界第三位，但山地多，平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%。适宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。（图2 人均可利用土地资源评价图）
——水资源总量丰富，但空间分布不均。我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，但人均水资源量仅为世界人均占有量的28%。水资源空间分布不均，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配(6)。南方地区水资源量占全国的81%，北方地区仅占19%；北方地区水资源供需紧张，水资源开发利用程度达到了48%。水体污染、水生态环境恶化问题突出，南方一些水资源充裕地区出现水质型缺水。水资源短缺，既影响着经济发展，也制约着人口和经济的均衡分布，还带来了许多生态问题。（图3 人均可利用水资源评价图） ——能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺。我国能源和矿产资源比较丰富，品种齐全，但主要化石能源(7)和重要矿产资源的人均占有量大大低于世界平均水平，难以满足现代化建设需要。能源和矿产资源主要分布在生态脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费地
呈逆向分布(8)。能源结构以煤为主，优质化石能源资源严重不足，新能源和可再生能源开发潜力巨大。能源和矿产资源的总量、分布、结构与满足消费需求、保护生态环境、应对气候变化之间的矛盾十分突出。
——生态类型多样，但生态环境比较脆弱。我国生态类型多样，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等生态系统均有分布。但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，中度脆弱区域占25.5%。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开。（图4 生态脆弱性评价图）
——自然灾害频繁，灾害威胁较大。我国受灾害影响的区域及人口较多，巨灾风险很大。部分县级行政区位于自然灾害威胁严重的区域范围内。频发的自然灾害，加大了工业化城镇化的成本并给人民生命财产安全带来许多隐患。（图5 自然灾害危险性评价图）
第三节 突出问题
国土空间的开发利用(9)，一方面有力地支撑了国民经济的快速发展和社会进步，另一方面也出现了一些必须高度重视和着力解决的突出问题。
——耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。
——生态损害严重，生态系统(10)功能退化。全球气候变化以及一些地区不顾资源环境承载能力的肆意开发，导致部分地区森林破坏，湿地萎缩，河湖干涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化(11)，近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害频发。 ——资源开发强度大，环境问题凸显。一些地区粗放式、无节制的过度开发，导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大，也带来了交通拥挤、地面沉降(12)、绿色生态空间锐减等问题。环境污染严重，大气与地表水环境质量总体状况较差，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。
——空间结构不合理，空间利用效率低。绿色生态空间减少过多，工矿建设占用空间偏
多，开发区占地面积较多且过于分散。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。
——城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大。人口分布与经济布局失衡，劳动人口与赡养人口异地居住，城乡之间和不同区域之间的公共服务及人民生活水平的差距过大。
第四节 面临趋势
今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，也是加快推进社会主义现代化的重要阶段，必须深刻认识并全面把握国土空间开发的趋势，妥善应对由此带来的严峻挑战。 ——人民生活不断改善，满足居民生活的空间需求面临挑战。我国处于人口总量持续增加和居民消费结构快速升级的阶段，既对扩大居住等生活空间提出了新的需求，也因农产品需求增加等因素，对保护耕地提出了更高要求。
——城镇化水平不断提高，满足城市建设的空间需求面临挑战。我国正处于城镇化加快发展阶段。农村人口进入城市，既增加了扩大城市建设空间的要求，也带来了农村居住用地闲置等问题，优化城乡空间结构面临许多新课题。
——基础设施不断完善，满足基础设施建设的空间需求面临挑战。我国交通、能源等基础设施尚处于继续发展完善的阶段。基础设施的建设必然占用更多空间，甚至不可避免地占用一些耕地和绿色生态空间。
——经济增长趋于多极化，满足中西部地区的建设空间需求面临挑战。我国经济增长呈现多极化趋势。随着东部部分地区资源环境承载能力逐步饱和，经济增长加快向中西部适宜开发的区域拓展，这就需要继续扩大这些区域的工业建设和城市建设空间。
——水资源供求矛盾日益突出，满足水源涵养的空间需求面临挑战。我国将长期面临水资源严重短缺的局面。随着全球气候变化和用水需求增加，水资源短缺将更趋严重，生活、生产、生态用水都面临极大压力。满足用水需求，既要依靠水资源的节约和科学配置，又要恢复并扩大河流、湖泊、湿地、草原和森林等水源涵养的空间。
——全球气候变化影响不断加剧，保护和扩大绿色生态空间面临挑战。控制温室气体排
放已成为全球共识。我国仍是发展中国家，既要进一步发展经济，又要为应对全球气候变化作出不懈努力和积极贡献。这就需要改变以往的开发模式，尽可能少地改变土地的自然状况，扩大绿色生态空间，增强固碳能力。
总之，我们既要满足人口增加、人民生活改善、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要为保障国家农产品供给安全而保护耕地，还要为保障生态安全和人民健康，应对水资源短缺、环境污染、气候变化等，保护并扩大绿色生态空间，我国国土空间开发面临诸多两难挑战。
第二篇 指导思想与规划目标
在工业化城镇化快速推进、空间结构急剧变动的时期，坚持科学的国土空间开发导向极为重要(13)。为有效解决国土空间开发中的突出问题，应对未来诸多挑战，必须遵循经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。
第二章 指导思想 ——开发我们家园的新理念
推进形成主体功能区，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观(14)，全面贯彻党的十七大精神，树立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，建设中华民族美好家园。
第一节 开发理念
本规划的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”(15)，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。将一些区域确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。