上海跟深圳、广州不一样，在核心政策导向上，《上海市城市更新办法》提出“政府引导、双向并举”，意思是政府做一个领头羊，市场和政府的力量同样重要。广州偏政府，深圳偏市场，而上海力求把二者合在一起。上海规划国土合并后，下面有一个专门执行城市更新的领导办公室，目前也有走向更新局的趋向。
上海城市更新核心政策和更新机构 2、规划控制与实施路径：城市更新单元
上海城市更新实施方法和深圳有点一脉相承，也使用城市更新单元，将现状情况较差、民生需求迫切、近期有条件实施建设的地区划为更新单元。上海城市更新单元实施有一些特殊的地方，就是它通过区域评估来确定更新单元，这和深圳的多主体申报有一些区别。同时上海也制定了实施计划，推行了全生命周期管理等等。
对上海城市更新实施路径，非常值得讨论的就是关于城市更新单元跟控规调整之间的关系。从广州和深圳的情况来看，实施城市更新的一些建设行为和传统规划体系存在有冲突和衔接的问题，但基本在正常实施中。上海城市更新单元的建设基本都涉及到控规的调整，只有把控规调整好了，更新方案法定化了，再进
入下一步。目前来看这个周期可能过于长，所以就调规来看，城市更新项目的推进还是要付出相当大的时间和人力成本，有时候开发商感觉等待不起。
现有的城市更新体系和老的城市规划法律体系之间的衔接，从这个案例当中就可以看出纠结的点可能在哪。从这个示意图可以看到，基本上更新的工作流程包括：基础资料的准备，通过区域来评定更新单元以及其他清单要素，确定更新项目和主体，编制意向性方案，再往下实施。
上海虽然城市更新办法颁布并不久，但是相关制度探新存在有很多闪光点，比如上海推行的微改造和社区规划师理念等。上海在落实城市更新管理办法遇到很多困难的时候，开始寻找一些乘风破浪的途径。目前，上海很好地找了\示范\和\试点\的先行方法，在实验性项目的实施过程中发现问题和积累解决经验。去年以来，上海逐步推出了城市更新的四大行动计划，包括共享社区、创新园区、魅力风貌和休闲网络等。围绕各行动方向和各更新目标，上海锁定了一些重要的实验探索项目，比如大家知道的“12+X”示范项目体系等。
图片来源：上海规土 4、改造模式：规划引领、有序推进；注重品质、公共优先；多方参与、共建共享
在价值导向上，上海的提法和做法有独到之处：“规划引领”确定了政府在城市更新中依然有很强的作用，比起市场来政府的分量应该还是很重。再有“公共优先”，在城市更新领域中，提供更多的公共服务设施等公益性活动是可以得到奖励的，如容积率奖励——很多其他城市在这方面走的不如上海超前。此外，上海推行“多方参与”和“共建共享”，这种激励机制也会帮助更多社会角色投入更新工作，有利于更新项目的共识达成和项目落地等，上海提出的社区规划师等概念在北京等地也在探索。
这里的两个清单，是想要讲一下上海的“公共要素优先”的一些激励机制和处理方法。例如，从清单可以看出，提供什么样的开放空间可以得到多少的容积率回报。目前来看奖励的门类还相对比较少，同时对奖励的幅度有相应的管控。
广州、深圳、上海三地比较
通过广州、深圳、上海三地信息的比较，可以看出，它们都有管理办法出台，都建立了相应的更新机构，都有对更新项目的内容管控，都对规划体系进行了新的建构以便和老体系对接。实施上有偏政府的，也有偏市场的，也有强调两者并重的。运作上都通过审批的方式来管控建设行为。每个城市也都有很多特色创新的地方，比如深圳提出保障性住房，更新一个地块时要求必须配一定比例的保障性住房，这解决了保障性住房选址和城市更新公益设施保障不足等现存矛盾，是一个很好的措施。深圳还提出创新产业用房的做法，在产业用地的更新中，要求其中要有10%的空间用于引进先进产业业态。上海则提到公共要素清单和一系列的奖励制度。还有很多城市在更新中都会实行“公益用地”的做法，比如，一个地块确定要做更新了，可能先交10%的地作为公益用地给政府，由政府管理和处置，既对接了市场需求，也能完善城市公共资源的配置和利益分配。
关于产权、功能和容量的三要素思考
开篇的时候讲到，城市更新的议题庞大，我认为有三方面的要素是最根本的，就是容量/容积率、功能和产权。
1、容积率
从容积率角度来说，很多更新看似在做存量或减量规划，其实是减量上的“增量”——也就是通过增加容积率的手段，产生更多的利益来平衡成本，从而推进方案实施。所以，容量变化不得不说是现在大量城市更新得以实现的\支柱性\力量。如果离开了这个，我们不能想象城市更新能推进到什么程度，是不是会难以为继？当然我们也会有一些新的应对方法，比如前面说的上海，如果提供一些额外的公共好处，政府会给你一些合理的容积率奖励，或者要求你提供保障性住房等。
2、功能
功能变更也会带来利益的变化，用途/功能与容积率也有一定的相关性。土地性质变了以后，业主通常会获得更多的收益，因此涉及到要向政府补交地价等活动。特别地，在目前工业用地的更新过程中，功能转变的限制可以说是特别大的一个困境和门槛。比如北京798，其实从法定意义上来看都是一些不合规则的非正式更新行为。原来这里是制造业用地，但是现在新的文创业态做的都不是制造，如果去改控规调用地性质——这显然无法预测和应对文创产业的发展需求和
特征。因此目前类似的工业遗产利用，很多都是在这种非正式的方式下开展和存活的。
好在，现在也有一些创新的制度方式涌现，比如“放宽用地的功能兼容性”，如果规定住宅用地有30%可以自由做办公、商业或是其他开发，这样不用走法定调规程序就可以实现很多事情。再有就是“弹性用地”，如果在用地性质转化方面规定，办公和商业用地的性质是可以相互转化的，那么也不需要调规，业主就可以在发现办公做不下去的情况下，直接改商业或商住等。这可以很大限度的降低用地性质调整的复杂度和程序难度，减少不必要的性质调控。
当前，为什么需要出台存量用地盘活方面的那么多政策，其实是和利益等息息相关。在我国目前的用地管理体系下，只要规划变更土地功能就意味着，这块地就好似变成了一块新地，要开发就必须上市招拍挂。那么，一个老的工厂用地业主，可能他其实很想更新用地，改作其他性质开发，但实际上他常常不会这样去做——因为一旦变成非工业用地以后，自己的地就要去招拍挂。他可能没有那么多钱，拍不回自己的地，所以宁愿不更新。
3、产权
产权首先是分割和流转的问题。例如，特别大一片老的工厂用地怎么更新，产权可以切割吗？如果切割的太多太碎，将来又怎么整合？分也不行，合也不行——现在上海就不怎么允许工业用地产权的切割。另外，新的一个相关话题是\物业自持\。更新中，如果完全不要求物业自持，业主拿了这块地，盖了房子以后就开始出售或者出租，原来的很多承诺都会落空。现在上海有一些商业办公用地自持比例要求达到60%，是相当高的。目前一些工业用地的产权改革还包括变卖为租，减少用地出让年限等。原来工业用地使用权一出让就是50年，目前想减到10年到15年甚至更短。
（本文来自清华大学建筑学院副教授唐燕在2017城市发展与规划大会“城乡规划体系改革与城市转型发展”分论坛上的发言。）