效落实，所以要重视中间层级的相互协调和政策领导力的加强。20世纪90年代，高金（MalcolmL.Goggin ）等人就提出公共政策执行沟通模型，对政府层级性在政策执行中的作用进行了详细研究，非常重视发挥各个政府层级领导力的作用以及相互间的协调策略。
其次，以横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理是解决公共政策“孤岛现象”的要件。20世纪80年代的“新公共管理”运用市场化手段，在消除行政部门的无效率方面取得一定的成效。但是，对于具有多属性目标的公共政策，在实践中反而容易造成严重的“碎片化”和部门自我中心主义。本文通过公共政策的实证分析，提出运用“多属性治理”解除“孤岛现象”带来的困境，实现有效合作。“层级性治理”与“多属性治理”若加上“高位推动”，则可形成整体性治理的效应。
如前所述，“高位推动”是我国公共政策制订与执行的重要特征。党是公共政策的决策主体，是政策目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者、执行者与监督者，重大公共政策的推行需要各级党委承担上述五种角色，党委的态度是影响层级性协调和多属性合作的关键因素。
在公共政策执行中，如果各级党委将其作为一件大事来抓，精心组织，则公共政策执行就能取得明显绩效。这里需要启用一个“中共＊＊工作领导小组”的机制，它在实践中被证明是非常有效的。这一机制的具体运行一般采用先行成立“中共＊＊工作领导小组”方式，这种“工作小组”属于任务性小组的编组，主要是为了使工作事务及决策更具体周延而设的工作机构，大致可分为两类。
一类是常设性领导小组，如“中央对台工作领导小组”、“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。一般来说，党的行政机关人员远较行政机构的人员少，人事结构也精干，由此体现“党的领导”。这个中国特色非常重要，我们有必要梳理一下其历史由来。1949年新中国成立后，起初重视“党政分离”，倾向回避对政府部门的影响，但1953年因修正国家税制等重大问题未事先请示党中央后，党中央开始强调要加强对政府部门的领导；随后出台了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，根据这一决定，政府工作中的重大事项均需事先请示党中央，政府各部门的党组工作则直接接受党中央的领导。为了使国务院主要领导人更清楚直接地向中央负责，重新划分了计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动、文教等各大区块，并由专人直接领导，这是最早中央工作领导小组的前身。1958年八届四中全会后，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学及文教等小组，各由党中央派专人负责分口领导，这些小组直属中央政治局和书记处，向其直接作报告。
大政方针在政治局，具体部署在书记处，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。自此，开启了行政机关向党的各级机关负责、党委通过部门内的党组向行政机关发出指示以及各行政部门通过党组向党委进行报告和请示的机制。
另一类是临时性领导小组。这类小组一般是为了推动某项重大公共政策而设
立。在此，必须提及党的行政担当机构负责人与行政机关负责人间的关系。在中国，党内的地位比在政府里的地位显得重要。党的行政担当机构的负责人相较于行政机构的负责人，不论是在党内或政府内，其地位均较高。这显示了党的行政担当机构领导这些机关的事实。因为党的行政机构负有协调行政机关的任务，为了顺利地进行任务，将地位高的领导人任命为党的行政担当机关的负责人较有效率。
从实践经验来看，临时性领导小组的作用主要体现为五个方面。
第一，发挥协调沟通作用。一项公共政策的执行需要政府各部门配合参与。然而由于各部门存在着一些本位上的不同观点，因此有必要成立一个协调机制来整合党和政府之间的共识，而工作领导小组有这方面的优势。因为工作领导小组的成员不管是否在政府部门任职，均是党的成员，他们不太可能对原则问题有过多不同的观点。但在公共政策的执行中，仍存有各政府部门一些本位上的不同观点，因此，工作领导小组有协调的功能。
第二，起到“下情上达”的作用。在公共政策执行中，会有外界相当多的建议案或意见书要递交，这些建议往往牵涉到多个部门的利益，牵头部门往往无法一家解决。如果呈送到领导小组，经由领导小组办公室的汇整，再转交到职能部门，这样能起到上下之间取舍的功能。
第三，减少执行摩擦成本。由于公共政策存在多属性的特点，在执行中，必然要出现一个部门牵头、多个职能部门介入的情形。但各职能部门在政府序列的重要性不同，可能会出现某些“配合部门”的地位比“牵头部门”更显赫，或者介入部门因利益因素不愿配合，在执行过程中出现摩擦。这时，通过成立“以党委为核心”的领导小组方式，不仅有益于促进党政各部门彼此之间的互动和非正式的意见交换，形成集体政策，而且一旦形成决策全体都必须遵守，共担责任，也就减少执行过程中的摩擦成本。
第四，承担监督政策执行的职能。政策本身的多属性特征导致了公共政策交由政府部门执行时，在实务和理想之间可能会产生差距。但依据我国国情，各个职能部门都是党领导下的一员，不可能超然于党的政策之外，它们与党委的关系不是平行关系，而是一种上下级关系，因此“高位推动”这一模式强化了党委对政策执行的监督。成立的领导小组就自然地承担起监督政策是否完成的职能。
第五，具有强大的政策推动力。工作领导小组的这种枢纽机制角色，是西方国家中所缺乏的，加上它又是党与政府之间的桥梁角色，既有缓冲又有协调功能，更为一般西方国家所欠缺。
事实上，在中国现有的国体、政体和特殊政治文化条件下，在执行若干重大政策过程中，“高位推动”是一种现实的治理模式。从国家治理的社会基础来讲，基层社会、尤其是乡村社会，无组织化是一种典型社会形态。面对原子化的村庄，作为外源力量的政策干预是有效治理手段。为了对付同级部门的相互扯皮和让公共政策进入原子化的村庄，“高位推动”是一种极为重要的手段，它是“具有中国特
色党主导下的公共政策执行机制”。中国国家具有强大的力量，而力量的中心就是中国共产党，这个权力的中心是在历史中形成而且是写入宪法的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”更具体的表述是，“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。”这段话表明，党的领导权就是抓大事的权力，也就是核心政治权力，政策执行者若依靠党委支持，将有利于整合各方资源。我们认为，在对中国公共政策执行的解读中，任何忽视中国共产党在重大公共政策中的角色和作用的做法，都无法真正认识公共政策的中国经验。美国著名汉学家杜赞奇也注意到“公共政策执行的中国现象”，他指出，中国改革的成功最不可忽略的要素，是中国存在一个强大的党的组织，它深深地植根在中国城市和农村之中。党和国家有足够的动员人民的力量，当要推行什么计划时，就去动员庞大的人力资源为其服务。“我们试想想，有多少国家能够像中国这样动员人民？你不一定会认同这些计划，但你不得不为这种深入社会的动员能力折服。”
如果说“高位推动”是运用党的权威来实现政策有效执行的主要成功因素，那么，还需要通过资源交换、信息共享等辅助手段来实现中国式的政策执行治理。
在资源交换方面，充足的财政经费是公共政策实施取得成功的关键所在。许多重大的公共政策在执行中往往需要资金来支撑，由于各地在财政资源上的禀赋不同，一些地区公共政策的财政基础比较薄弱，从而导致各地在政策执行的效力上会有所差异。这就需要行动参与者借由资源交换以达到彼此所需，实现共同利益的契合，如上级通过加大财政转移支付力度，使地方政策执行者得到充足的工作经费，并对利益的“被改革者”也能提供相对的保障。以林改为例，为了推动改革、减轻农民负担，国家林业局出台减免林业“两金”政策，该政策一度被认为是林业部门在“砸自己的饭碗”，基层林业站作为这场改革的具体执行者和参与者，对这项改革有所抵触。为此，国家通过资源交换的方式，让这场改革中的林业部门既是被改革者，也是改革的受益者。《意见》指出：“要建立支持集体林业发展的公共财政制度，改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，将林业部门行政事业经费纳入财政预算。”这意味着林业行政事业人员也能在林改中得到实惠。国家以财政支持换取了基层林业部门的职能转变和对林改政策的执行。
在信息交流方面，信息的流动有助于多元行动者对目标与细节更为清楚，进而对需求与资源更加了解，以降低成员之间的不信任感。因此，必须加强信息的流动以促成成员单位更为频繁的互动。一般而言，上级掌握的信息更加全面，下级信息的获取需要经历一个学习和采借的过程。从上级的角度来讲，需要加强政策的宣传力度；从下级的角度来讲，需要认真领会上级指示精神。无论在纵向和横向信息交流方面，都可建立相关的信息通报制度、联合评估制度和移交制度，以实现信息与资源的共享。
从政策执行的途径发展脉络来看，西方国家先后经历了自上而下、自下而上和整合的政策执行途径三个阶段。本文的研究途径关注纵向上的“自上而下”和横
向级别的互动。
这与西方政策执行的三个阶段有相似之处，也有不同的地方。与西方国家轮流执政所带来的政策不稳定相比，中国“自上而下”的政策执行过程中有政党制度的保证，在横向上也有“党委领导”的工作方式以确保同级部门的配合。这样的政党制度提供了政策执行所需要的强制力。
这里并不排斥基层干部（地方政治精英）的自主性努力，地方治理能力的提高也可以提升政策执行的能力。地方政治精英可以从地区发展的现实需要和辖区人民群众最大利益出发“变通”政策而实现制度创新。“自上而下”的研究者往往认为抑制基层自主性是可能的。而“自下而上”的研究者则认为一定的自主性是有益的。我们认为，一定的基层自主性是必要的，但这种基层自主性应处于良好的“场域”（民情）内才能发挥，如同罗伯特。D.帕特南在《使民主运转起来》一书中指出，“一个地区的历史土壤越肥沃，那里的人们从传统中汲取的营养就越多；而如果历史的养分贫瘠，新制度就会受挫”。
综上所述，在中国，公共政策是执政党首先提出，行政部门加以实施的过程。
但在实施过程中会经常出现央地博弈和多部门合作的困境。为此，可通过“层级性治理”与“多属性治理”，采用相应策略与手段来解决公共政策执行中的贯彻与落实问题。由于公共政策最终要落实到一定的场域，这一过程实际上已经转变为一次次再细化和再规划的过程，所以地方可能会根据自身的地方性知识和地方利益对政策采取强化或钝化处理，而形成各具特色的具有层级性的公共政策。同时，一项重大的公共政策往往具有生态、社会、政治、经济等方面的多属性，承载了多项任务，其成功取决于横向上的高位推动和各部门配套政策的出台。由此可见，中国的公共政策是在“层级性”与“多属性”中运行，其运行的逻辑是：统一指导，具体实施，相互协调，各显其能。公共政策从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性，博弈性表现在央地之间，也表现在部门与部门之间。而这种层级性、多属性、差异性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。为防止政策内容陷入碎片化，可通过“高位推动—层级性治理—多属性治理”的方式，采用政府纵向部门和横向部门的协调、合作、整合与信任等策略，运用资源交换和信息交流等手段，减少“政策梗阻”和“政策失真”现象，达至公共政策的目标和绩效，这在一定意义上即构成了公共政策执行在中国的经验。