调研报告：土地承包经营权抵押贷款试点的“四改四革”模式
东海县作为全国农村综合实力百强县，中农办农村金融改革试验联系点和省农村改革试验区，自2016年1月以来，坚持把承担全国首批农村承包土地的经营权抵押贷款试点作为增创农业农村发展新优势的关键举措，突出问题导向，以“四改四革”为核心内容，在土地流转、贷款运行、价值评估、风险缓释等方面开展积极探索，形成了土地承包经营权抵押贷款改革的“东海模式”。其改革做法、改革成效值得关注和借鉴。
一、改革做法
改进土地流转机制，革新抵押登记方式。2012年成立了全国首家县级农村产权交易所，之后以交易所为依托，在各乡镇（街道）相继建立了24家农村产权交易服务中心，建立运行了“1+24”全覆盖的产权交易平台。县农交所负责流转土地在100亩以上的农村土地抵押贷款登记，24家农村产权交易服务中心负责办理其他抵押登记，大力推进土地确权办证等一系列工作。
改进贷款运行机制，革新信贷操作方式。为优化操作流程，确保贷款发放规范有序，县政府出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款管理办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金管理暂行办法》，详细明确贷款办理、抵押评估、风险处置等相关环节和流程。指导辖区内试点银行机构制定贷款管理办法和实施细则，按照从鉴证—申请—受理—调查（评估）—审查（审批）—登记—发放的操作流程开展试点工作，切实防范信贷风险。同时，要求各机构在试点业务绩效奖励、人员资源
配置、利率政策优惠等方面予以倾斜。
改进价值评估机制，革新资产认定方式。土地评估是土地流转的关键环节，对农村土地经营权价值实行差异化评估，即采取银行内部自己评、县农村综合物权价值评估组专家评和第三方委托评相结合的方式分层次开展评估。对农户以家庭土地承包经营权为抵押申请贷款以及经营项目单一、100亩以下流转土地经营权为抵押申请贷款的抵押资产价值，由金融机构自评；对经营项目多样、100亩以上流转土地经营权为抵押申请贷款的抵押资产价值，由县农村综合物权价值评估专家组负责评估；对少数经营项目复杂、1000亩以上流转土地经营权为抵押申请贷款的抵押资产价值，引进专业评估公司进行价值评估。
改进风险缓释机制，革新抵押处置方式。土地“变现难”很容易影响银行参与土地交易的积极性，为有效化解风险，健全处置方式，创新设立“三四”联动的协商收购处置方式，“三”是指由农工办、国资公司和试点银行三方，负责家庭农场、合作社等流转土地经营权抵押贷款抵押物协商收购；“四”是指农工办、乡镇政府、村委会和试点银行，负责农户土地承包经营权抵押贷款抵押物协商收购。设立农村土地抵押贷款风险补偿基金，对农村土地抵押贷款可能产生的损失，按50%标准进行补偿。同时，构建风险补偿提前介入机制，当抵押贷款逾期超过90天，而抵押资产尚未处置完毕时，由基金提前按应承担份额予以补偿，待资产处置完毕后再进行清算。创造性引入担保机构参与农村土地抵押贷款试点，试点银行与省再担保公司合作推出“农田贷”，双方约定试点银行按贷款总额缴纳一定担保费，若抵押贷款出现逾期超过30天，担保公司即按该笔贷款的25%提前予以风险补偿。
二、改革成效
农村土地承包经营权抵押贷款试点工作开展以来，农村资源、资金、资产得以盘活，农民增收致富和农业现代化发展步伐加快，改革成效显著。
农民致富有了新资金。试点改革工作有效解决了“钱从哪里来”的问题，真正让改革红利惠及农民。试点以来，累计发放农村土地抵押贷款2.5亿元，余额为1.3亿元。尤其今年以来，已累计发放农村土地抵押贷款1.56亿元，余额为1.26亿元，比年初增加2838万元，其中对农村土地承包经营权抵押贷款余额已达528万元，比年初增加近500万元。
农业发展有了新支撑。通过农村土地承包经营权抵押贷款改革试点，加快推进了农业供给侧结构性改革，为壮大多元化新型农业经营主体提供新动能，先后扶持了几类种植基地等特色农业项目，提升了农村土地规模化、集约化经营水平。截至目前，累计流转土地26.3万亩，培育家庭农场381户、专业合作社468家，专业大户1249户。
精准扶贫有了新手段。试点改革成果已经成为金融扶贫的重要投入渠道，与精准扶贫共享效应更加凸显，脱贫路上农民“有地无钱”的难题得到缓解，扶贫攻坚的方法更加多样，贫困地区自我“造血”功能明显增强。试点开展后，已兴建125个生态高效农业示范点，16个千亩以上脱贫攻坚产业园，带动3.7万户贫困农户创业致富，全县低收入人口减少近4万。
风险防控有了新保障。农村土地承包经营权抵押范畴得到明确，农村土地市场评估配套机制逐步完善，依托农村土地抵押贷款风险补偿基金，构建了三方风险共担机制，百姓有了积极性，银行解了后顾之忧。试点以来，累计投放农村土地抵押贷款535笔，目前无一例不良贷款，最大限度降低了风险。