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转移支付制度。
?? 但是我国现行转移支付制度存在的许多方面的问题：①缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而省以下的各级财政转移支付制度和不完善，即使是中央对地方的转移支付也存在不同程度的截留，真正能到乡镇的资金已经很少。在获取财政转移支付资金中，以乡镇领导人的“能力”为基础，上级财政资源的配置以领导人的意志为转移，各地方竞争财政资源。②转移支付制度与分税制存在冲突。由于分税制改革很大程度上保留了地方各级政府的既得利益，而转移支付是为了实现均等化目标，政策推行事实上形成了目标冲突。③转移支付力度不够。对于经济欠发达的地区，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。
?? （三）监管制度不健全，财政资源使用效率低，进而形成大规模的财政负债。
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?? 现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就我国乡镇来说，一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志，这使乡镇人大代表难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时工作中接受乡镇党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权
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力不能得到尊重和充分行使，结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。没有农民和乡镇人大的监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”。
?? 乡镇财政内部的管理办法基本沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是内部监督软弱无力。很多乡镇在财政上支出都出自领导“一枝笔”，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。 ?? （四）乡镇机构臃肿是乡镇财政负
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债的重要因素。
?? 尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者几百人，一般乡镇都在一百人以上。乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重是乡镇负债的重要原因。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的，乡镇一级财政供养人员约万人（不包括不在编人员），加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。
?? 三、解决乡镇财政问题的对策 ?? 根据以上财政理论和乡镇财政困
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境的成因分析，笔者认为：地方财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好地方财政问题，化解基层财政困境，解决乡镇财政困境的前提是理顺省、市、县、乡各级政府财权和事权的关系。加强对乡镇财政的监管是提高乡镇财政效率，解决财政困境的基本保证，精简机构和人员，强化领导责任是解决财政困境的现实途径。
?? （一）合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称。经验证明，集权型政府体制下实行的分税制，造成了收入向上逐级集中、财政压力逐级向下转嫁的现象。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇
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