地方投融资平台公司治理结构研究
摘要：近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。各
个地方为了加快当地的发展，成立了众多的地方政府投融资平台。虽然其对地方的经济发展有着巨大的帮助，但是由于其兴起较晚，缺乏管理经验，特别是在地方投融资平台治理结构管理体制上更是存在着许多问题。主要表现为投融资平台的治理结构不合理，投资决策机制存在众多的问题，考核与薪酬制度不合理等等。本文通过对我国地方投融资平台在治理结构方面存在的问题以及其产生原因的分析，并运用文献法和归纳分析的方法，运用公司治理结构的相关理念解析产生的问题与起因，并提出相应的解决办法，为我国地方投融资平台的进一步健康发展提供理论依据。
关键词：地方投融资平台；公司治理结构
Research on the relation of Local Government Financing
Platform and the structure of company treatment
Abstract： In recent years, as our country's industrialization and urbanization, the quickening of
the process of local constructive financing needs fast growth. In order to speed up in every region of the local development, and set up a lot of local government investment and financing platform. Although the to the local economic development has a huge help, but because its rise up late, lack of management experience, especially in investment and financing platform where the governance structure is more on the management system has many problems. Mainly for the management of investment and financing platform structure is unreasonable, the investment decision-making mechanism has many problems, assessment and salary system is not reasonable, and so on. This article through to our place in investment and financing platform on the problems existing in the management structure and the causes for analysis, and use of literature and the analysis of the inductive method, using the structure of company treatment of related ideas for reading the problems and causes, and put forward the corresponding solution for our local investment and financing platform provides the theory basis for further health development.
Key words: Local investment and financing platform; The company administration
一、地方投融资平台的概念和特征
（一）地方投融资平台的概念
1.地方投融资平台的基本内涵
“地方投融资平台”共有三个关键词构成，分别是“地方”，“投融资”和“平台”。“地方”有两层含义：第一层含义是相对于全国范围讲，是个区域概念，是个地理概念，指的是国家的某个区域。第二层含义从政府管理体制来看，是指地方政府，主要包括省（包含自治区、直辖市、计划单列市）、地级市、县三级政府。在这里，地方主要指的后一层含义，是地方政府的意思。这也是为什么在有些文献研究中和部分媒体报道中，地方投融资平台和地方政府投融资平台混用的情况，本文采用地方投融资平台的说法。
“投融资”指的是投资和融资的结合，投资指的是指货币转化为资本的过程。投资有实物投资和证券投资两种形式：实物投资是将货币投入企业，通过生产经营活动取得一定利润；后者是指在金融市场中进行各种金融工具交易的活动。融资指的是企业进行货币借贷和资金有偿筹集的活动，
“平台”的现代基本含义是人们发生互动行为的舞台，如信息平台、建筑平台等。在这里，“平台”是载体的意思，引申就是企业的意思。企业形式一般包括有限责任公司（含国有独资）、股份公司、全民所有制企业、集体所有制企业、合伙企业、个人独资企业、中外合资经营企业(含港澳台资)、中外合作经营企业(含港澳台资)、外商独资企业(含港澳台资)。在地方投融资平台，多出现的是有限责任公司（尤其是国有独资公司）、股份有限责任公司。
因此，我们初步得到地方投融资平台的基本内涵是：和地方政府联系紧密的，从事投融资业务的现代企业。
在对地方投融资平台基本内涵探讨和对地方投融资平台定义文献回顾的基础上，本文将地方投融资平台定义为由各级地方政府出面，通过划拨土地、国有资产、国债、专项基金、经费和税费等方式注入资产而成立的现代企业（企业形式多以有限责任公司、国有独资企业、股份有限责任公司等），使得企业能够达到相应的融资标准，同时地方投融资平台依托政府拥有的财力、信用以及其它资产进一步扩大了自身的融资和扩张能力，该企业根据拥有的资产、依托的政府资源以及项目预期收益向市场进行直接或间接融资，融入的资金投入到基础设施建设，满足公共需要，同时将资金投入重点和支柱产业，实现各级地方政府战略任务和国有资产保值增值任务。
从上述定义可以得出两点结论：（1）地方投融资平台在本质上就是弥补城市基础社会建设资金的不足，所以有人也称地方投融资平台称为“小财政”。（2）地方投融资平台本质上就是国有独资或国有控股的投资公司，弥补财政资金不足，配合地方政府投资的需要。
（二）地方投融资平台的产生与发展
近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。20世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过搭建地方投融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的地方投融资平台债务。地方投融资平台常见形式有:城市建设投资公司、城市开发公司、资产经营管理公司等。总体看来，地方融资平台对促进地方经济发展和加强城市基础设施建设起到了十分积极的作用，因为通过地方投融资平台，可以把市场力量、银行资金优势和地方政府信用三者有效结合起来，用以支持当地建设薄弱环节的发展，这在地方政府基础设施建设资金需求紧张而又缺乏规范融资渠道的情况下不失为是一个有效的办法。
尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，我国实行了扩张性的积极财政政策和适度宽松的货币政策，中央政府推出了总额达4万亿元的投资计划，而在中央4万亿经济刺激计划的资金构成中，中央配套资金只有1.2万亿，剩余2.8
万亿元需要由地方政府和社会资金配套，此外，各地方政府也积极推出了未来几年总金额合计超过30万亿元人民币的各项投资计划。然而，地方政府财政收入缩减与财政开支扩大带来了很尖锐的矛盾：从收入方面来看，2008年下半年以来，受世界金融危机和国内经济周期的双重影响，地方税收增幅趋于下降，作为地方主要财力收入来源的土地出让金更是剧烈下滑，据国土资源部的统计，2008年全国土地出让总收入为9600多亿元，比2007年的 1.3万亿元大幅减少了26%，而中央财政下拨资金也因为全国出口下滑导致的中央收入减少而出现了困难；另外从支出方面来看，巨额的经济刺激计划使得地方政府纷纷展开了大规模的基础设施投资建设，来拉动投资和消费需求这“两架马车”，在这种情况下，地方政府的财政支出困难重重。而根据预算法的规定，地方政府不能直接发行债券，因此，地方政府改变融资方式势在必行。在中国人民银行和中国财政部宽松的货币和财政政策的鼓励下，各级地方政府各种类型的地方投融资平台大量涌现，据统计，截至2009年6月，全国地方各级政府合计成立平台公司8000多家，其中区县级的地方投融资平台高达4900家。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是地方投融资平台公司举债融资规模增长过快，偿债风险增加，造成地方政府的隐性负债增加；地方投融资平台内部运作不够规范；地方政府违规提供担保；部分银行和金融机构风险意识不强，对地方投融资平台信贷风险管理缺失等。为防范地方政府投融资平台带来的财政金融风险，2010年6月10日，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发「2010119号，简称“国发19号文件”)，对加强地方政府投融资平台管理工作进行了全面部署，主要目的是为了加强对地方政府融资平台的管理，保持经济健康发展和避免由此引发的社会稳定问题。
地方投融资平台的出现，拓宽了地方政府的融资渠道，缓解了资金需求紧张的矛盾，极大地推动了地方基础设施建设和公共产品和服务的蓬勃发展，为防止经济下滑，保持经济社会平稳较快发展，做出了积极贡献，但地方投融资平台出现的问题又必须引起足够的重视。针对以上情况，深入研究地方投融资平台内涵、功能和特征，寻找一条地方政府平台投融资体制的改革之路和融资渠道拓展之路，在实践中具有重要意义。
（三）地方投融资平台的特征及其功能
1.地方投融资平台的特征
（1）以地方政府为主导、以独立的资产经营公司为主要表现形式
地方投融资平台是为地方政府服务的，它体现了地方政府的政策取向，当然要以地方政府为主导。在地方投融资平台成立初期，地方政府会投入一定的财政资金、股权或划拨土地等方式作为融资平台的自有资本金，并以此为基础来吸引其他的投资者。地方政府主导或者绝对控制地方投融资平台的主要表现有：一是注册资本金(基本是100%)来源于当地政府的财政局或国资委。二是公司高管与当地政府有着紧密的联系，有的是前任政府官员，有的是现任政府官员。三是公司主要负责人由政府任命，公司对地方政府或国资委负责。四是当地政府决定重大项目的融资决策和资金投向。地方投融资平台通常是以资产经营公司的形式出现，是独立公司法人，并且全都是国有企业，如重庆大地资产经营(集团)有限公司。 （2）地方投融资平台的筹资行为责任归属不明确
因为地方投融资平台是由地方政府控制的，相当于地方政府间接地对融资平台将来的债务清偿做出了一个承诺，是以地方政府的财政收入做的间接担保。据中金公司2009年底的估计，只有30%左右的项目能够依靠项目自身现金流偿还贷款本息，大约70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源支持。 (3)以商业银行贷款作为主要的资金来源
随着公共投资规模日趋庞大，通过银行获得用于城市设施建设和改造的资金是目前地方政府进行融资的主要方式，以政府信用为背景，通过以企业形式出现的地方融资平台向银行
申请贷款。据银监会的估计，2009年年底，各级地方政府融资平台总债务额中绝大部分是银行贷款。根据中金公司按照广义口径的估计，2009年底金融机构地方投融资平台贷款额约为7.2万亿，占银行业贷款总额的18%。 (4)筹资主要用于基础性和公益性项目
地方投融资平台主要为地方政府融资，以满足地方市政基础设施建设和公益性项目建设的资金需求。由于城市基础建设前期一次性投入大、资金占用周期长，公共产品和服务又具有消费的非排他性，故地方融资平台所筹资金主要用于基础性项目建设和提供公益性的产品和服务。
二、地方投融资平台公司的治理结构分析
（一）公司治理结构的基本概念
“公司治理”由英文中的Corporate Governance直译而来。英国著名的公司治理报告Cadbury报告将公司治理直接定义为经营和控制公司的制度。公司治理就是对公司的统治和支配，它决定公司运营的目标和方向。
现代股份经济的发展使得企业演变为公众公司。这时，企业业主变成了公司资金要素的提供者(出资者)，业主对企业的管理就变成了公司出资者对公司的治理。也就是说，在传统企业制度下，公司治理和公司管理实际是一回事，业主对企业的统治和支配同时也表现为业主管理、运营公司的过程。而在现代企业制度即公司制度下，公司出资者不能像单人业主那样直接支配自己的资财，而是要借助公司权力机关对企业进行统治和支配。同时，公司治理和管理成为两个问题。公司治理，这是公司出资者的权力，而管理则可以经由一定的法律程序交由职业经理来进行。 所以，公司治理实质上是公司出资者借助公司权力机关来统治和支配公司，以实现公司目标并最终实现其自身目标的过程。
公司治理结构就是公司各权力机关的组成方式，其实质是公司各权力机关相互之间的权力制衡关系，这种权力制衡关系在实践中表现为某种组织结构和制度安排。
尽管公司治理结构这一问题在国内外都是一个研究热点，但至今却未形成统一的定义。不同的人，研究立足点不同，对它的定义也有所不同，但归纳起来，大体可以分为以下几类。
1.制度说
英国牛津大学管理学院院长柯林.梅耶在他的《市场经济和过渡经济的企业治理机制》一文中把公司治理结构定义为“公司赖以代表和服务于它的投资者利益的一种组织安排”，它包括从公司董事会到执行人员激励计划的一切东西。公司治理的需求随市场经济中现代股份公司所有权与控制权相分离而产生。 美国斯坦福大学钱颖一教授在他的《中国的公司治理结构改革和融资改革》一文中指出“在经济学家看来，公司治理结构是一套制度安排，用于支配若干在企业中有重大利益关系的团体—投资者、经理人、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。” 张维迎教授也将公司治理结构视为一种制度安排。他认为公司治理结构狭义地讲是指有关公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排，广义地是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁在什么状态实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等这样一些问题。”
2.组织结构说
吴敬琏教授在他的《现代公司与企业改革》一书中指出：“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托
管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。”
3.决策机制说
奥利弗.哈特在他的《公司治理：理论与启示》一文中指出：“治理结构被看作一个决策机制，而这些决策在初始合约中没有明确的设定。更准确地说，治理结构分配公司非人力资本的剩余控制权，即资产使用权如果在初始合约中没有详细设定的话，治理结构将决定其将如何使用。”
以上三种公司治理结构定义是相互紧密联系的，只是站在不同的角度(制度的角度、组织结构的角度、决策机制的角度)对公司治理结构所做的不同的概括。笔者认为“公司治理结构就是公司各权力机关的组成方式，其实质是公司各权力机关相互之间的权力制衡关系，这种权力制衡关系在实践中表现为某种组织结构和制度安排”，更能能反映公司治理结构的内在含义。
（二）公司治理结构的主要内容和作用
1.公司治理结构的主要内容
公司治理结构一般由股东和其他相关利益群体（主要包括雇员和债权人）及他们选举产生的董事会、监事会、经董事会选聘的总经理等高级管理人员构成，其侧重点在于实现各相关利益主体责权利的对等，尤其是应确定一个合适的责任体系框架，并确保高层管理人员的创新动力不受侵害。
可以说，治理结构规定了整个企业运作的基本网络框架，好的公司治理结构就是建立一套多层委托代理、权责分明、相互制衡、相互协调的制度，这套制度因公司委托代理而产生，同时为解决公司的委托代理问题服务。治理结构的作用不涉及公司业务经营问题，其主要功能是权力的配置，即所有权的约束。
2.公司治理结构的作用
公司治理结构，指为实现公司最佳经营业绩，公司所有权与经营权基于信托责任而形成相互制衡关系的结构性制度安排。对公司的成败与发展起着至关重要的作用，因此其主要解决涉及公司成败的三个基本问题。
一是调股东与企业的利益关系。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人（即管理者）所控制。这时控制了企业的内部人有可能做出违背股东利益的决策，侵犯了股东的利益。这种情况引起投资者不愿投资或股东“用脚表决”的后果，会有损于企业的长期发展。公司治理结构正是要从制度上保证所有者（股东）的控制与利益。
二是企业内各利益集团的关系协调。这包括对经理层与其他员工的激励，以及对高层管理者的制约。这个问题的解决有助于处理企业各集团的利益关系，又可以避免因高管决策失误给企业造成的不利影响。这就是公司的基本层。
三是提高企业自身抗风险能力。随着企业的发展不断加速，企业规模不断扩大，企业中股东与企业的利益关系、企业内各利益集团的关系、企业与其他企业关系以及企业与政府的关系将越来越复杂，发展风险增加，尤其是法律风险。合理的公司治理结构，能有效的缓解各利益关系的冲突，增强企业自身的抗风险能力。
从以上几点可以看出，这些作用是建立在不同公司治理结构基础之上的，都充分考虑了各个利益相关者在公司治理结构中的作用，认识到一个公司的竞争力和最终成功是利益相