三是预算管理的科学化和信息化受到较大制约。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办学校；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。现行的支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外，现有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高预算管理信息化水平都带来一些负面影响。
四是财政预算管理和监督职能弱化。现行的《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动，加强收支管理带来较大困难。
五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，不利于财政经济分析与决策。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而现行的政府预算收支科目体系一直未作相应改革，财政部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作，尽管如此，还是难以保证财政数据的准确性以及与其他统计数据的可比性。
政府收支分类改革的内容。政府收支分类改革的指导思想：适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情，又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。
政府收支分类改革的基本原则：一是要有利于公共财政体系的建立。二是要有利于预算的公正、公开、细化、透明。三是要有利于加强财政经济分析与决策。四是要有利于国际比较与交流。
政府收支分类改革的主要内容：第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入，共分6大类、49款、354项、750个目级科目。改革后的收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为“税收收入”、“社会保险基金收入”、“非税收入”、“贷款转贷回收本金收入”、“债务收入”以及“转移性收入”等，这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，现行收入分类分设类、款、项三级，改革后的收入分设类、款、项、目四级科目，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预
31
算外收入等都统一纳入到政府收入分类体系，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算，又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。
第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。这是这次政府收支分类改革的核心。新的支出功能分类不再按基本建设支出、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和编制部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，共分为17类、170多款、1100多项。类级科目综合反映政府职能活动，如一般公共服务、国防、外交、公共安全、教育、科学技术、社会保障、环境保护等；“款”级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；“项”级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。
第三，建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。支出经济分类体系主要是对原来的支出“目”级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，共分为12类、96款。“类”级科目具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出和其他资本性支出等。“款”级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等各种形态。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。
总体上看，新的政府收支分类能够基本实现“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。新的科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，怎么干的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。
分析：政府收支分类是财政预算管理的一项重要基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。
本案例介绍了我国当前的财政收支分类改革的背景及具体的方案设计。新的政府收支分类主要包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类。其中，核心内容是支出分类
32
改革，变支出经费性质分类为支出功能分类。政府收支分类体系改革有助于进一步推进决策科学化、民主化，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，配合公共财政体制的建立与完善，是我国财政预算管理的又一项重大改革举措。
案例：支出功能分类和支出经济分类之间的关系?
（三）案例2.3：我国财政支出结构尚须优化
20世纪90年代初以来，我国的经济运行方式发生了重大转变，过去长期实行的计划经济逐步向市场经济过渡，但是，多年来，这种改革主要集中在收入方面，各级财政部门的精力也主要放在争取财力上，中央和地方在财政收入方面进行博弈，中央想要更多的集权，地方想尽可能多争取一些财力。而对财政支出结构的优化及财政资金使用效益的提高却重视不够，财政支出改革相对滞后。
从1998年开始，在财政支出管理方面也进行了包括推行部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度在内的一系列改革。近年来，我国也加大了财政支出结构调整力度。2005年，北京市积极调整和优化财政支出结构，加大了对基础设施、农业、教育和社会保障等事业的投入。但总的看，支出结构并没有根本性的调整，财政分配在相当程度上仍沿袭过去与计划经济相适应的供给制分配方式，明显落后于经济形势的发展。
观点1（李扬）：现行财政支出中存在着四种越位现象：一是有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担；二是各种补贴过多；三是各类事业费庞杂；四是行政机构和人员管理尚无法可依，致使行政支出负担过重。三种缺位表现在：一是对社会保障的支持仍不足；二是对社会公益事业供给乏力；三是对城镇公共设施建设投入偏少。
财政支出中的越位，挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面使财政支出范围过宽，影响市场机制的及早到位；另一方面容易造成财政资金使用效率低下。财政支出中的缺位，不仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且可能扰乱国民经济分配秩序，增加企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。因此，必须继续优化财政支出结构。
观点2（张世超）：财政支出中越位与缺位并存。由于国企战略性改组等各项改革的复杂性、艰巨性，政府又不得不承担巨额的改革成本，难以一下子从竞争性领域完全
33
退出。另一方面，由于投资体制改革滞后，政府投资权利与责任不对称,具有扩大投资谋求政绩的冲动，有时又不愿意从私人产品领域退出，做了很多应由市场做的事。政府职能的错位导致财政支出的越位。表现在：财政支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大。2001年我国经济建设支出比重仍高达34.24%，包括挖潜改造支出、增拨企业流动资金等，财政仍有不同程度的介入。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，而这些融资最终的偿还责任主体还是财政，财政背负很大的债务负担，财政风险逐年加大。支出越位的另一个表现是财政供养人员过多、负担过重，大量挤占急需的公共支出项目。有关资料显示，我财政供养人员的增长速度大大高于我国同期总人口的增长速度，财政支出中行政事业费增长过快，比重过高。据有关分析，从1993年到1996年，我国财政收入每年增加1000亿左右，但同期财政供养人口每年增加100万人，加上工资制度改革，财政每年增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60%。
财政支出的缺位，是指应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，存在财政当保不保或当保难保的问题。主要表现为：一是教育投入差距仍然较大。近几年，财政对教育的投入在总量上和相对比重上均有所较大增加， 2003年，我国教育支出占财政支出的比例已达17%,但即便如此，也只占同期GDP的2.5%，离1993年《我国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末(指上世纪末)达到4%”的目标相差甚远，也远远低于国际5.1%的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。二是社会保障支出总量不足。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。在西方发达国家，政府是社会保障一个重要的责任主体，社会保障是财政支出中一个大项。我国正处于经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。近些年，我国对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多，社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利保障的要求，特别是广大农村还难以享受到公共财政的阳光。
此外，财政对“三农”、公共卫生、环境保护、科技等社会事业发展的支持力度也有待于进一步加大，还有许多急需办的事没有财力去办。
优化财政支出结构。一是降低行政经费支出比例。我国由于政府机构庞大，人员膨胀，行政经费增长过快，给财政支出带来很大压力，同时，也降低了政府部门的行政效率。精简机构，减少财政供养人员，压缩行政经费是优化财政支出结构的重要措施，另外，随着市场化的推进及我国加入WTO，转变政府职能、精简机构也势在必行。
34
二是逐步取消对竞争性领域的投资。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出在竞争领域的投资。具体说，就是要减少甚至退出对一般性企业的投入（包括清理对它们的退税和返税）。
三是加大教育支出比例。逐步向“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末达到4%”的目标迈进。教育支出中重点是加大对基础教育的支出比例。基础教育具有很强的外溢效益，是典型的公共产品，对于发展中国家来说，基础教育的投资收益率是高等教育的3倍。同时，加快对高中的建设速度，改变我国目前高中教育资源短缺的状况，争取在五年或者更长一点的时间内普及高中教育，以满足人们日益增长的教育需求。
四是提高社保支出比例。西方发达国家社会保障制度得到普遍推行和强化，社会保障支出占财政支出的比重呈不断上升的趋势，目前一般达到30%左右。我国正处于经济转轨期，社会保障的任务尤其繁重，财政应加大社会保障支出支出力度，完善养老保障、失业救济及城市居民最低生活保障，扩大社会保障覆盖面，让农村广大农民也逐步享受到社会保障的温暖。
分析：财政支出结构优化是个系统工程。近年来，我国财政支出结构优化问题越来越受重视。有限的财政资源必须要用到刀刃上，必须遵循效率和公平的原则。
本案例探讨了我国财政支出结构优化问题。2005年北京市就大力改善了财政支出结构，增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。但总体上，我国当前的财政支出结构问题严重，存在诸多的越位缺位现象。李扬和张世超二位学者，对优化我国财政支出结构有着比较一致的看法：需要净化财政供应范围、针对性地调整支出结构以及强化对支出管理。当然，解决问题的根本之道还在于完善市场竞争和转换政府职能。
思考题：我国优化财政支出的具体手段和方式有哪些？
三、 原理综述
财政支出是国家各级政府的一种经济行为，国家对集中起来的财力进行再分配的活动，解决由国家支配的那部分社会财富的价值如何使用的问题。财政支出的分类有助于分类汇总国家的各项开支，有助于优化财政支出的结构，也有助于各国支出的比较对照。
35