深化及农村人口大量向城市转移，大量自治组织会消失，基层乡村精英将稳定地转变为商业精英，基层公共事务处理也将专业化，社会治理的官方体制将不再需要与宗法熟人社会紧密嫁接。 （五）乡村治理演化趋势的关键影响因素判断 以上发展趋势平稳实现的条件，有的比较确定，有的不很确定，下面略作讨论： 1.深化农村产权改革比较确定。目前我国改革操作层对农村产权改革的思路总体上是明确的，即产权边界明晰度及土地要素的市场化程度将越来越高。受改革认识程度的制约，当前某些改革思路还比较保守，但从各方面的信息看，决策层的务实态度将使改革的壁垒逐步打破。降低农产品成本的压力，农民群众增加收入的迫切愿望，以及打破“消费抑制”的压力等，都将迫使农村产权改革不断向前推进。 2.农村人口大幅减少相当确定。中国的城市化率被明显低估。按国家统计局发布的数据，我国近几年农民工人数增速降低，但城市化率提高有增无减，2016年城市化率达到57.35%，比上年提高1.35%。国家统计局不同口径的统计数据差异正好说明居于我国建制镇建成区的人口在迅速增长。还考虑到我国城市与乡村定义不够科学，我国城市化率可能被低估约10个百分点。按目前这个增长速度保守地估计，我国实际城市化率在2030年前后会达到75%以上。农村人口减少的速度还会加快。这个变化无疑会支持上述关于农村社会的变化。如果大城市房价有显著下跌，城市化的速度还
会更快。 3.农村社会组织化程度提高不很确定。即使实现了城乡社会治理一体化，我国农村仍将有大量农业居民。笔者估算城乡居民平均收入水平接近时，农业居民达到一个相对稳定的数量规模约1.3亿。农业社会的公共事务仍有自己的特殊性；农民仍会是一个政治压力集团。对这样一个农业社会，虽然没有必要实行完全不同于城市的政治体制安排，但在某些方面建立一种有利于社会和解、协商的自组织机制是必要的。社会稳定的一般规律是，社会成员的组织化程度越高，社会对话的成本越低，社会稳定越容易得到保障。从他国经验看，农民专业合作社的建立是这种机制形成的重要基础。我国农民合作社貌似有飞速发展，但实际上意义不大；合作社的经济功能主要由各类农业龙头企业所承担，农民不能参与产业链收益分配。龙头企业基本不能发挥农村社会组织功能。政府政策什么时候做出适应性调整，目前不好判断。 （六）发展停滞的风险估计 中国正向现代化、城市化和市场化社会加速迈进，如果预期改革目标顺利实现，我国农村社会在人口分布意义上虽然存在，但其相对重要性将显著下降，我们应该乐观其成。但是，对未来的乐观也不能过于盲目。 设想一种极端情况，即上述趋势受阻，改革实际推进停滞，可能会发生下述情形。（1）土地制度改革滞后，土地流转受阻，地租率居高不下，农业特别是粮食生产的规模经营水平难以提高，农产品成本难以下降，将会引起增大农产
品进口压力，减少农民收入。（2）因为土地规划管理制度改革滞后，城市房价居高不下，农民进城受阻，劳动力市场二元分割加重，城乡收入差距增大。（3）国家为维持粮食安全及农业主产区社会稳定，继续加大财政转移支付及农业综合支出，形成越来越倚重中央政府的农区社会经济体。这样的经济区域不仅效率低，且会形成的转移支付过度依赖型社会，官本位社会风尚更加强烈，导致县域社会经济政治生态严重恶化。（4）伴随上述情形，人口在城乡之间的“候鸟型流动”将长期保持，城市处于边缘化生存状态的人口群体将相对凝固，贫困人口将主要生活于农村地区。这种社会类型会与主流社会渐行渐远，其内部易生成各种落后的帮派性、宗法性权威结构。这种社会的领袖平时与主流社会难于合作，当社会发生紧张事变时，这种社会系统会对主流社会产生巨大破坏作用，导致社会转型的长期阵痛乃至转型失败。避免上述情形发生，必须全面深化我国社会经济体制改革。 三、乡村治理及相关领域的配套改革 （一）继续深化农村产权改革 农村耕地承包权应经一次性平等分配后实行永久不变，并形成有利于农业现代化的交易、流转制度。农村宅基地应在国家土地规划管理体制做重大改革的基础上，形成宅基地永久使用权有限开放的交易制度。农村土地强制征收范围应限于满足重大公益事业的目的；其他经济建设对耕地的需要应在规划约束下完全按市场交易渠道取得。 （二）
建立有利于城乡社会治理一体化的行政区划制度 农业主产区的县级行政区应适当合并，并直接归省级行政区所辖。县下设立县辖市、县辖村。考虑多方面约束因素的影响，笔者估计全国可设立3000左右县辖市。行政村逐步减少到3万个左右，自然村转变为小型专业农户居民点，并不再设立公务管理机构。一部分专业农户居民点归属县辖市管辖。 （三）全面调整农民专业合作社发展政策 农民专业合作社必须做大做强，最终形成由几十个巨型农民专业合作社覆盖全国农业产业链的格局，并在国际上有竞争力。根据农民专业合作社的规模，对合作社实行分级扶持、管理的政策，中央政府不再支持小型农民专业合作社。国家不再扶持与农民专业合作社无关的农业龙头企业。国家应支持农民专业合作社参与农村社会事业建设。 （四）建立农业保护区制度 建立综合性的涉及行政区划、财政支农体制、人事管理制度、土地规划管理制度等方面的农业保护区制度，并将此种制度的落实归口农业部管理、统辖，同时下放非国家保护区的其他土地归地方管理，中央仅仅对这些土地实行政策杠杆管理。按一定的标准，将包括河流、道路、居民区在内的一定面积的土地，连续、成片划为农业保护区，引导其中的非农产业逐步退出农业保护区。农业保护区归中央政府直接管辖。农业保护区内实行一系列特殊政策。将农业保护区土地、大范围未利用土地及其他国家级保护区以外的土地，分级划归地方政
府规划管理，国家用政策杠杆约束地方的土地利用行为。在农业保护区（包括类似其他保护区）以外，村庄全部土地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市，也即农民的宅基地流转不受范围与对象的限制。在农业保护区内，针对土地的用途管理与权能交易专门立法。 （五）尽快取消村一级“政社合一”制度 加快落实中央2016年12月发布的“关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”，集体经济组织与行政村的公共事务管理分开运行。根据人口变化逐步减少现有行政村数量，最终使农村行政村的数量与能够支撑一所完全小学的居民点数量相适应；这样的居民点数量大约3万个左右比较适当。这种行政村只负责乡村公共事务，并建立公共财政。集体经济组织必须转型为现代经济组织，并可以在集体经济组织成员同意的情况下实现注销或转制。 （六）完善农村人口向城市转移的政策体系，加快城市化步伐 尽快通过城市房地产税征收等措施，降低城市房价。简化农民进城落户门槛，制定居民最低住房标准。只要一个人或一个家庭在任何一个城市拥有或租用标准住房，就应该视为其满足户籍登记的主要条件。为了让进城农民放心在城市落户，必须对农村土地市场做一个“设计”。例如，农民将土地流转以后，如果未来土地（分为农村建设用地与耕地两个部分）涨价，涨价部分的80%在50年内归农民。实际上，有了这个举措，农村土地根本不会
涨价。对购买土地者收取土地涨价调节基金，收取比例为土地涨价的90%。此举可以抑制土地市场放开后的土地投机风潮，促进土地流向真正的土地有效使用者。 （七）建立贫困人口向城市转移的引导政策体系 不适合人类居住地区的人口原则上应向城市转移，并在城市得到就业支持。无家庭照顾、无基本劳动能力的农村病残人口应就近安排到城镇供养。政府支持有基本劳动能力但无经营家庭农场的人口逐步转变为城市雇佣工人。通过这些改革措施，逐步使农村成为基本没有贫困人口的区域。