對我國志願服務法的若干反思與建議
呂朝賢
南華大學非營利事業管理研究所
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中文摘要
本文旨在檢視現行志願服務法的基本框架，並提出反省。本文認為政府志願服務法係由三個基本框架所形塑：(1).功效框架。(2).誘因框架。(3).意義框架。並從政策公正性與實然性等二個原則提出若干研究問題。研究結果顯示，這三個立法框架皆有其侷限性，本文建議政府應：(1).對志願服務的意義放寬，除強迫性行為外，只要行為本身對社會之貢獻大於個人之投入成本與收益者，皆可視為志願服務行為。(2).在政策誘因上，應去除教育與服兵役等二項優惠措施，並著力於志願服務參與平台之建構才是正途。(3).在功效上，應多強調志願服務的社會貢獻，如：社會資本累積與社會包容的涵養，而非僅著強調其經濟價值而已。
關鍵字：志願服務、志願主義、志工
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一、前言
聯合國將2001年訂為志工年，志願服務（volunteering）猶如新世紀的全球公民運動，被各國積極地推展。於此浪潮下，政府亦不遑多論，推出全球少有的志願服務法，連阿扁總統的兩次就職年慶皆是以當「志工」為誌慶之活動，其所受的關注程度與象徵意義之深遠，實前所未見。不過上述將政府的法令制定緣由，皆推衍成昧於時尚的說法，似小歔政府的用心。其實政府對志願服務之看重，並非始於2001。自民國41年在農業推廣體系即有「義務指導員」制度，之後各項小型推展志工的計畫不斷（陸光，1994; 施建矗，2001）。但真正落實成為政府的施政法令則始於民國71年臺灣省訂定的「台灣省推行志願服務實施原則」，及至前年志願服務法頒訂前，我國已有數十項與志願服務有關的計畫或法令被政府制定與推動（陳武雄, 2001），政府對志願服務的重視可見一斑。
志願服務法可謂過去數十年來政府對志願服務活動推展的總整理。此一政府行為準則的法令雖新穎，但其後看不見的立法框架卻有脈絡可循；相對於其為政府行趾準則之表面意義外，隱而未明的框架（frame）才是真正影響臺灣志願服務走向的實質影響力量。那麼有那些呢？本文採用政策分析文獻中常用的「目的」（goals）、「問題」（problems）、「解方」（solutions）等三項政策組成要素來說明之。所謂目的係指政策所欲追求的可欲／值得爭取的事務；問題則是目標事務之理想狀況與現實狀況間的差距；解方則是如何縮小理想與現實差距的可行之道。（可參閱 Stone, 1988對此議題的討論）
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以此三項要素為基，吾人可將志願服務法之基礎立法框架分解成三1：第一是與目的有關的，本文稱之為功效框架：在志願服務法第一條指出志願服務為可.資有效運用的社會人力資源，係為促進社會各項建設及提昇國民生活素質而制定。其假定志願服務可作為政府與市場滿足社會需求的補充或替代的助力。第二是與解方有關的，本文稱之為誘因框架：在志願服務法第16至第21條中政府為促進民眾參與志願服務提供了若干誘因，其假定政策誘因可增強民眾志願參與的意願。第三是與問題有關的，本文稱之為意義框架：為查知現實狀況與政策理想之差距，則我們必須知道如何去範定／計數問題，計數／範定問題基本上就是一種分類化（categorization）的過程，政策制定者需選擇重要的特徵來建構問題，以作為包含與排除不同行為之基礎（可參閱Stone, 1988 對此議題的討論）。簡單說就是需為志願服務下定義，如此才可考察現實與理想間之差距，並能提供處方設計之參考。在志願服務法第二條與第三條，將出於志願、非以報酬為目的、於立案組織或團體中所從事之有益社會的行趾皆視為志願服務。
平心而論，志願服務法所蘊涵的三種框架，在民間單位的志工管理制度或策略中，亦是顯然可見。然而政府與民間畢竟不同，其政策之影響既廣又深，政府所欲為之事對社會必有一定之影響與衝擊；尤其當所欲影響之標的已深植人心時，更需小心謹慎，且需思考周全。所謂徒法不足以行，且良法亦需美意為基。那麼如何論斷志願服務法的美意，它的判準為何呢？本文以為應考慮以下二項原
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在此僅約略的摘述三種框架之內涵，本文將在後續三節中更詳細討論框架內涵。
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則（可參閱Stone, 1988對此議題的討論）：(1).政策的公平性（equality）：政策之施行通常有預期的與非預期的效果存在，非預期的後果應不能減損、甚至惡化民眾利益之取得。意即我們需分辨需與政策後果長相左右的受益人與被害人，我們才得以知曉，政策是否如其立法所願。(2).政策的實然性：政策是否貼近現況，是否鼓勵了所有應鼓勵的行為，還是見絀百出。
前兩項原則引發吾人思考如下幾個問題：前述志願服務法中的三項框架是否符合分配性公正（distributive justice）之精神？其所產生的社會公益是否雨露均霑？還是益有等差？志願服務法之範圍是否符合臺灣志願服務的發展現況？它是否將所有應該鼓勵的善行義舉（pro-social action）皆納入考量？未考量的行為類型是否減損了社會公益的累積？
志願服務法到底是孕育夢想的養分，還是養虎遺患，有看不見的隱憂存在？本文之研究目的即在徵引稽疑，討論志願服務中的意義、誘因、成效等三大框架是否合宜2。
二、意義框架：志願服務的定義與範圍
志願服務法可視為政府鼓勵民眾善行義舉的行動準則，而此法中對於志願服務的定義，則限定了其所涵蓋的範圍。理想上，該定義不僅應將所有對社會好的活動，都納入鼓勵範圍；而且應能彈性的調整以貼近時代脈動變化下的多元善
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志願服務法共有八大項25條條文。本文的分析問題並不包括主管機關的權責、志願服務運用單位的權責、志工權利與義務、志願服務之法律責任、經費與附則等六大項中的條文內容檢討。
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