探索“大城管”模式 提升城市管理品质
城市是人类生存和发展的重要载体，是从事各种政治、经济、文化活动的基础平台。随着世界经济的发展，城市的重要性日益突显，这对城市管理工作提出了更高要求。城市管理领域的工作内容深化、社会需求增长、可变因素增多、状态变化加快、情况更趋复杂，这些都要求城市管理要与现代城市发展相适应。 一、传统城市管理体制的弊端 (一)偏重于经济管理和政府主导
传统城市管理未能把经济、社会、环境整合起来进行规划与管理，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益等问题。传统城市管理把城市管理的主体理解为单一的政府行为，并以建立在科层制基础上的行政性行为为主导。因此城管部门思想意识上依赖政府、资金投入上等钱建设、管理工作上被动应付，造市政公用设施欠账多、城市无活力、管理水平和效率低。从市民到企业乃至政府本身，都习惯认为政府应承担城市管理的无限责任。
(二)城市管理机构庞杂，管理成本高、效率低 当前的城市管理以部门为主，城市管理缺乏整体的观念。城市管理中庞大的管理子系统如环卫、园林、路灯、行政执法、爱国卫生、市政道路、排污排水等，有的单独由一个局管，有的分散在多个部门，且部门之间分工权限界定不清楚，责权划分不明确，又缺乏协调机制。这种体制在经济快速发展，城市规模日趋庞大，城市功能日益复杂的今天，已经不能适应现代城市发展的需要，其诸多弊端也逐渐暴露出来。一是破坏城市管理的整体性，二是统管协调指导功能降低，三是职能划分不清，四是对市、区、街城管体制不顺。城市是一个复杂的有机整体， 城市管理必须要有整体的观念。城市管理的条块化分割，人为割裂了城市运行的脉络，在体制上导致了城市管理的部门化、利益化、粗放化、冷漠化和运动式管理等问题，最终导致城市运行成本很高但效率却偏低。 (三)缺乏权威、统一、完整的城市管理基本法规 目前，国家还没有制定出城市管理法，虽然各地根据需要制定颁发了一些地方性法规和规章，但依然存在许多问题。这导致了城市管理的体制五花八门，部门运行机制极不规范，在城市管理行政执法过程中，冲突事件频频发生。 二、“大城管”模式的基本架构
随着中国城市的飞速发展，城市政府的主要职责也逐步从城市规划、建设向城市管理转变，开始迎来“城市管理时代”。传统城市管理模式因其种种弊端已经难以为继，因此必须进行改革，建立适应现代城市发展需求的“大城管”模式。“大城管”要以先进的管理理念为指导，由政府、企业、公众等多元主体共同参与，依靠现代化的数字技术平台，综合运用市场、法律、行政等手段，对包括城市基础设施、公用事业、环境卫生、园林绿化、城市规划及建设等各种类型的城市公其事务进行管理及服务，使城市各种资源得到充分、有效利用，从而提升城市品位，提高城市综合竞争力，促进城市经济、社会、环境等持续、健康发展。“大城管”实质上是一种综合管理，其管理范围主要是支撑城市正常运行的基础功能和公众共享的城市公共空间。“大城管”的管理内容主要包括：城市供水、供电、供热、城市通信、交通运输、垃圾收运处理、排水、市容环境、园林绿化以及城市的公共空间管理等。笔者认为“大城管”体制主要由五大支撑体系构成：组织支撑体系、法律支撑体系、服务支撑体系、技术支撑体系、社会支撑体系。通过五大支撑体系相互协调、配合，实现城市管理的长效化、精确化、动态化以及规范化。 (一)统一的城市管理机构
从目前实践来看，城市管理工作任务日益繁重，应当把大中城市的城市管理部门分离出来，通过合并职能类似的部门，组建综合的城市管理部门，作为城市管理的组织支撑体系，才能胜任现代城市管理工作。一般可以联合城管局、公安局、监察局、民政局、卫生局等相关职能部门，组建统一的城市管理委员会，作为城市管理的核心机构，对城市相关事务进行管理和协调。在城市管理委员会的架构下，整合市容、园林、规划等各部门执法力量，成立综合执法组，变多头执法为综合执法。在“大城管”平台的基础上，整合各种信息资源，利用视频监控、数字城管、联席会议等平台联系各职能部门，加强和完善“大城管”的联动机制，将环境建设工程，以及景观环境的美化、绿化，城市建筑、市政设施等都纳入“大城管”的建设和管理统筹规划范畴，通过“大城管”平台统一调度分配。同时设立城市服务热线，以建立快速反应机制，使得各种城市问题得到及时解决。例如南京市新成立的城市管理委员会，由市长任主任，成员单位包括市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府主要负责人。而南京市建邺区已参照南京市城管体制改革方案，率先启动大城管联动机制。 (二)完备的法律体系和综合行政执法
从长远角度看，需要逐步完善城市综合管理法律法规体系，包括设立一般法——《中华人民共和国城市综合管理法》(简称《城市综合管理法》)，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，查找现有法律法规的空白地带，制定相关条例和规章进行填补，最后形成城市综合管理法典，作为城市管理的法律支撑。《城市综合管理法》应当是一部一般法，明确城市综合管理的法律概念、范围、职责、实施机构、体制、机制等；相关法规都作为《城市综合管理法》的特别法，其修订要与城市综合管理职权范围匹配为原则，并规定公安机关和司法机关以及政府相关工作部门的公务协助义务；授权地方人大和政府制定有利于当地城市综合管理的地方法规和规章。而在法律具体实施过程中，可以采取相对集中行政处罚权来解决当前城市管理体制中多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、推诿缺位和行政执法机构膨胀的弊端，实现城市管理行政执法法定化、规范化、统一化和专业化。在执法体制上可以考虑在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局，实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导，履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦察。 (三)城市管理和服务的市场化
公共服务企业以及各种事业单位作为服务支撑体系也是城市管理中重要的一环， 城市基础设施正常运行，基础功能充分发挥离不开这些企业和事业单位。与城市管理密切相关的单位主要包括交通运输公司、燃气公司、自来水公司、园林绿化公司、电信公司、电力公司、垃圾处理厂、污水处理厂、市容环卫公司等，这些公司效益的高低直接影响到城市的正常运转和功能发挥。因此必须充分发挥市场机制的作用，同时结合城市具体实际，有计划、有步骤、积极稳妥地推进城市管理和服务的市场化改革，建立健全统一开发、竞争有序的城市管理和服务的市场体系和运行机制。在实施改革时也需注意几个问题：第一，改革成本。城市管理和服务的市场化改革成本较高，可以通过将基础设施维护以及其他公共物品的提供推向市场、降低成本来回收。第二，人员安置。实施“事改企”，必须切实做好原有职工的安置和思想工作，按国家有关政策实行养老、失业、医疗和社会保险统筹。第三，市场培育。事业单位“事改企”后要严格按(《公司法》运作，政府继续给予政策扶持，推动其成长。同时，政府要制订逐步开放基础设施维护市场的计划，精心培育更多的市场主体，如鼓励社会组建专业养护公司，鼓励物业管理企业参与市政公用设施养护，从而确保公平竞争、充分竞争，把城市养护业务市场化经营引上健康、有序的轨道。第四，后续管理。城市管理和服务市场开放以后，政府要加强后续管理和监督工作。一是要把好市场准入关，加强公司的资质管理
并形成年审制，从源头上保障城市养护业务；二是制定科学的市政维护、绿化养护、环卫保洁等作业定额标准，作为具体业务招投标的评定依据，杜绝由恶性竞争引发的掠夺性经营行为；三是制定养护质量检查验收标准和经费支付办法，用经济手段保证养护质量。 (四)城市管理数字化
数字化的城市管理平台是城市管理顺利运行的技术支撑，没有信息技术强有力的支撑，就很难完成日益复杂的城市管理工作。城市管理数字化的主要目标是建成城市管理信息化平台，基本实现城市管理对象的数字化、城市管理过程的数字化、城市管理评价体系的数字化，形成城市管理数字化的格局，带动城市基础设施、公共服务等各类资源的优化配置，进而实现城市管理现代化水平的全面提高。2007年初，宁波市海曙区委、区政府研究决定，借鉴国内比较成熟的“数字城管”建设经验， 建成以公共设施管理和市容秩序管理为基本内容的数字化城市管理系统。通过“统一接入、分布受理、分级处理、监管分离”，可以灵活扩展满足多级多部门共享应用，从根本上解决了全市城管数据的完整性、一致性和实时性问题，实现了从传统粗放、单一、突击的管理向现代精确、互动、长效的管理转变。海曙区数字城管平台自2008年9月1日投入试运行以来发挥了巨大作用，截至2009年6月1日，全区50名信息采集员共上报事件42728宗。任务派遣准确率达到98％，处理率达到95％，按期处理率达到86％。数字城管实现了“管得了的看得见，看得见的管得了”，城市管理效率显著提升。
(五)完善的公共参与制度
城市管理离不开社会的支撑，因此必须制定合理的公众参与制度，明确公众参与的程序，公众参与的实施办法，对公众参与的项目进行分类，并根据不同情况确定公众参与的程度。公众参与应涉及较大范围公众利益的城市管理具体工作、城市管理日常工作，包括城管执法、市政设施维修、绿化养护、环卫设施、内河整治、污水处理、供水服务、供气安全等。公众参与的主要内容：一是参与标准制定，城市管理部门制定相关标准时，须听取公众意见和建议，标准出台后，向社会公示，接受群众监督。二是参与监督活动，组织成立公众监督队伍，参与城市管理日常工作监督。三是参与维护活动，城市管理部门建立与公众共管、联管、协管的互动机制，组织群众志愿者担任信息员、劝导员、监督员、参谋员、宣传员，参与公共设施和环境卫生等日常维护活动。四是参与检查活动，城市管理部门组织公众志愿者、公众监督员，参与各项检查活动，并把公众组织的检查意见，作为评比考核的重要参考依据。公众参与的基本措施主要有：一是坚持信息公开制度，通过新闻媒体、门户网站等向社会公开有关政策法规、发展规划、公共服务等政务信息，保障公众的知情权；二是实施城管公示制度，对重大城管决策事先向社会公示；三是建立专家咨询制度，决策重大城管问题要听取相关研究机构、高校专家和研究人员的意见和建议；四是健全意见征集制度，重大决策充分征集和吸收公众的意见和建议；五是倡导社会听证制度，有关重要行政许可事项涉及相关公众权益时，依照职权或者应当事人的申请，依法召开听证会；六是完善城管系统信访工作制度，办好建议提案工作，加强对重点信访的协调督查，建立健全公众参与的工作程序、实施办法，进行公众参与内容的项目分类，使公众参与规范化、制度化。