不能随意行使收回权，只能与权利人协商收购。实践中，那些通过土地使用收回来实现政府收益的做法应是严厉禁止的。
建设工程“内部承包经营”和“施工挂靠”如何判定？
1999年，建设部颁布第53号令《关于若干违法违规行为的判定》，规定了挂靠的判定标准：（1）有无资产的产权（包括所有权、使用权、处分权、受益权等）关系，即其资产是否以股份等方式划转现单位，并经公证；（2）有无统一的财务制度管理，不能以“承包”等名义搞变相的独立核算；（3）有无严格、规范的人事任免和调动、聘用手续。凡不具备上述条件之一的，定为挂靠行为。
2003年，国务院颁布第370号令《无照经营查处取缔办法》，对无照经营行为的查处取缔作出了规定。建设工程方面可以参照的判断标准概括如下：施工设备的投入、管理人员劳动关系、工程款投资和收支、工程质量安全生产的责任承担、项目利润盈亏风险承担、材料采购主体等方面。
2004年，建设部第124号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》指出：分包工程发包人（即建设工程施工合同中的承包人）没有将其承包的工程进行分包，在施工现场所设项目管理机构的项目负责人、技术负责人、项目核算负责人、质量管理人员、安全管理人员不是工程承包人本单位人员的，视同挂靠经营。
根据法律、法规和规章的规定，结合建设工程现实状态以及司法审判实践经验，判定是合法的“工程内部承包”还是违法的“施工挂靠”，可以从四个方面加以判断。
首先，施工现场管理人员是否真正属于施工承包单位，为第一标准。
“挂靠人”通常也持有被挂靠单位的营业执照副本、授权书、聘任书等，参加投标，并授权签订工程承包合同。但是，施工现场管理人员，包括承包人代表、总工程师、项目经理、技术员、施工员、安全员、材料员和资料员等，是否属于施工承包单位。不仅要核查劳动合同、聘任合同，也不仅要查看工资发放，证书注册、社会保险和外来综合保险缴纳等更是真实可靠。
其次，财务收支是否为施工承包单位统一管理，也是重要的判断标准。包括资金投入、工程款支付、材料款支付、工资支付等方面。 第三，工程质量安全是否独自承担。
第四，是否独立核算、自负盈亏。
“工程承包经营”和“施工挂靠”的关系，好比“直营店”和“加
盟店”的关系。
三、“工程承包经营”和“施工挂靠”的法律风险。
“工程承包经营”和“施工挂靠”相同的法律风险主要有建设工程质量安全风险，包括刑事责任风险；经济风险，包括材料商、民工工资、反索赔经济责任等；另外，施工挂靠还存在行政处罚风险。这里主要谈谈施工合同无效的后果区别。
无论多大风险，施工企业无论基于建筑企业的工程业绩考虑，经济指标以及经济效益等考虑，建筑施工企业都不可能放弃挂靠经营，其状态非“痛并快乐着”，而是“快乐并痛着”。一方面目前的法律对“施工挂靠”的双方都没有严厉的法律制裁，不仅如此，司法解释还规定承包人可以参照合同的约定请求支付工程款；另一方面，包括发包人在内的各方当事人，如果不发生纠纷，不到法院、仲裁委，合同就履行了，司法机构不会启动确认施工合同无效的法律程序；同时，发包人不是不知道，要么半睁眼睛，要么一拍即合。 福建省一家总承包一级的民营施工企业，2009年建设施工产值约二十亿。全部是属于“施工挂靠”性质，公司只收管理费。而且与挂靠人以及现场管理人员也不签订任何劳动合同。好像过去的地主依靠土地收取地租，他依靠一级资质出借、出租，每年收取几千万元的管理费，或者叫地租。
施工合同有效和无效的法律后果有何区别？
笔者在嘉定区法院代理的一件建设工程合同纠纷案件，我们代理的是甲方业主，因拖欠施工企业工程款三、四年了，而且还是垫资项目，遇到“垫资”和“拖欠工程款”两座大山，不排除签订施工合同时还遭到“压价”的大山，不幸遭遇可想而知。施工企业起诉时狮子大开口，本金按照决算价2500万元支付，违约金累计900多万。我们接受被告的委托后，确定两条代理思路：一是取证主张属于施工挂靠，施工合同无效，从源头堵住违约金，让其失去法律依据；二是工程结算出现争议，法院委托造价鉴定。庭审后，法院基本上采纳被告的代理意见。
四、建筑施工企业风险控制措施
许多建筑企业家以及行业管理专家和法律专家，都细致论述了风险内控的措施，包括对挂靠人资信调查和财产担保，包括限权措施和财务统一，包括加强工程质量管理和签证、索赔，包括参与结算和审价等等。
笔者从另外三个方面建议，一是要制定工程承包既增产又增收评估流程；二是要完善体制，让施工挂靠转变为工程内部承包；三是制定公司发展战略，将工程内部承包逐步纳入企业分公司建设范畴。
如何定性内部承包
内部承包模式现已成为众多建筑企业首选的经营模式。在此种经营模式下，对于施工人员、施工物资及资金等众多施工因素的筛选、组织等均归于内部承包人，同时，施工过程中产生的相关义务亦归于内部承包人。现笔者试图通过对内部承包合同与劳动合同之分析比较，浅析建筑企业内部承包合同之法律性质。
一、建筑企业内部承包合同之概念
所谓建筑企业内部承包合同，是指建筑企业与其内部职工之间签订的一份协议，该协议就企业许可内部职工在企业资质范围内组织施工人员、施工物资及资金等众多施工因素，完成一定的项目施工，实行独立核算，自负盈亏，向企业缴纳管理费，以及企业负责事项等方面进行了约定。
二、建筑企业内部承包的法律特征
由前述建筑企业内部承包合同概念，可见建筑企业内部承包合同具有如下基本法律特征： 1、建筑企业内部承包合同主体之限制性
建筑建筑企业内部承包合同主体限于建筑企业与其内部承包人。 2、内部独立核算，自负盈亏
三、建筑企业内部承包合同之法律定性
对于建筑企业内部承包合同一旦发生争议究竟应适用何种法律，理论界及实务界一直存在争议。 1、内部承包合同应受劳动法调整
有的学者认为内部承包合同与合同法意义上的合同存在如下诸多差别：
①主体范围不同，即合同的主体是平等主体，而建筑企业内部承包合同的主体是作为用人单位的建筑企业和与之具有劳动关系的劳动者，二者之间具有管理与被管理、支配与被支配的关系，属于不平等主体； ②履行方式不同，即合同主体只是按照合同的约定以自己的意志独立履行义务，而内部承包合同主体之间相互有隶属关系，劳动者除受外在合同的约束外，还要受企业意志的约束。
③违约责任的承担方式不同。违反合同的，应承担违约责任，而违反内部承包合同的，内部承包人一般得接受用人单位的行政管理处分。
综上，有学者认为内部承包合同是作为用人单位的企业和与之具有劳动关系的劳动者在劳动关系存续期间为完成一定生产任务而订立的协议，与合同法意义上的合同有着本质的区别，而与劳动合同的性质最为接近。所以，企业内部承包合同理应受劳动法调整。
2、内部承包合同应受合同法调整
有学者认为，内部承包合同应受合同法调整，基于如下理由：
①虽然内部承包合同之合同主体具有特殊性，即主体间具有隶属关系，但是，此种隶属关系并不能左右整个内部承包合同的内容。内部承包合同的内容亦充分显示了合同法意义上合同所具有的平等、自愿、等价有偿等原则。
②内部承包合同明显体现了对价原则。企业许可内部承包人使用其资质是为了获得管理费，而承包者支付管理费是为了获得企业资质的使用许可，从而取得内部承包的收益。
综上，有学者认为企业内部承包合同之间构成的是平等民事主体之间的权利义务关系，大部分应适用合同法的调整。
同时，劳动部办公厅颁布的《关于履行企业内部承包责任合同的争议是否受理的复函》中明确答复：“职工与企业因执行承包合同中有关劳动权利义务方面的规定发生的争议，属于劳动争议。”
《上海市高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题意见》第七条亦规定：“用人单位与劳动者之间签订的内部承包、租凭合同涉及应由劳动合同规定的权利义务而产生的争议，应认为该争议属于劳动争议，劳动争议仲裁委员会应予受理。劳动者与用人单位之间的劳动合同中不属于劳动争议范围的纠纷（如承包条款、租赁基数等），劳动争议仲裁委员会不予受理。”
可见，建筑企业内部承包合同除涉及应由劳动合同规定的权利义务而产生的争议外，应适用合同法的调整。