持国有股迟早需要涉及减持收益之于中央和地方政府的归属问题。假如忽视对法定所有者和实际持股者之间经济关系的妥善立法调整，国有股变现很难深入。还有，在当前现状下，需要对国有股的持股者行股者作一立法规范。目前，我国股份公司中的国家股权，主要由三类机构持有和行使：国有资产管理部门、国有企业的行政主管部门和国家授权投资的机构包括各种国有资产经营公司、控股公司、投资公司等非政府机构。前两类主体在国家股的持有和行使中现存许多问题。国有资产管理部门是国有资产宏观管理的专门政府机构，通常不可能对微观企业的经营运作情况了如指掌，且不说如果由于这类微观经营决策也有违其专门职能。由原来国有企业的行政主管部门继续作为国家股的持股行股主体则无异于原地踏步，症结依然。而由国家授权的非政府机构作为国家股权的持股单位，当是往后立法规范的着力方向。现存的问题是，需要对授权机制运作事项即国家和其授权机构间的权、责、利关系作一立法和妥善定位。
四是引入优先股作为国有股减持过渡的立法审视。国有股一次性减持可能对市场造成较大的冲击。而在不改变国有控股权的现状下，先将部分国有股转化为无表决权的优先股，再经过回购、折股、股转债等形式减持即通过优先股的过渡来减持亦不失为一种选择。对于即将上市的公司来说，引入优先股的积极意义在于在其发行股票之初就从初始环节上减持了国有股的比重，避免了大量的减持国有股的同时又积淀起新的国有股（注：毋庸讳言，当前我国待上市的国有性质的股份有限公司事实上存在大量不可流通的国有股和国有法人股。随着这些不可流通的国有股涌入股市，新积淀的国有股和国有法人股在数量上将不亚于减持退出的国有股，这一增大于减的减持努力对上市公司股权结构之改善其实是徒具形式而已。）。从国外的情况看，优先股往往是股份有限公司不可缺少的一个品种，这一事实已经为我国从当前单打一的普通股设置向引入优先股的发展走向提供了有益借鉴。由此审视《公司法》、《证券法》等现行立法，普遍缺乏有关优先股的规定，有必要早日填补这一疏漏环节，为优化股权结构进而为改善公司治理结构打造有形的保障立法平台。
五是改进我国股份公司法人治理机构的表决权信托立法审视。表决权信托或称表决权代理，是针对中小股东出于各种原因不能亲自行使表决权时推出的维护其合法权益的补救制度。国有股一股独大之下，广大中小股东的合法权益往往缺少保护。而通过立法引进表决权信托很大程度上就可以集中中小股东的表决权并委托给信托机构代表其意愿在股东大会上
集中投票行使表决权（注：现行《公司法》第108条虽对表决权信托制度作了规定，但只是简单提及受委托的代理人在授权范围内行使表决权，用之操作显然失之空泛。）。这就扭转了中小股东的表决权在一股独大的股东大会中作用甚微的劣势，有利于增强广大社会股东对上市公司的监督，使上市公司的运作治理更加透明和规范。在立法设定表决权信托时可以考虑通过中小股东与信托机构签订表决权契约，由股东自愿将其表决权委托给受托人来代表行使股东大会期间的表决权，而股东则继续拥有除表决权之外的其他权利。此外，相关的具体立法规定还要有以下事项：委托人只能是不能亲自行使表决权的中小股东，委托必须要以明示方式将表决权授出，必须通过书面协议载明股票移交等事项，委托人有权在受托人不尽诚信、尽职之情况下不予承认表决权之有效和收回委托。
四、国有股减持是一个需要不断推出到位立法来指导市场化运作的过程。在立法的具体设计上，应该不离市场化之本，同时在市场化立足点之上防止和规范市场化的无序和盲动。
首先，在市场化之下，立法要助推上市公司逐步摆脱以往无所不在的政策高压和行政张力等市场外因素的干扰，使其真正成为具有独立人格意志、独立财产利益的市场经营主体和竞争主体，遵循市场化的要求来完善其法人治理结构。
其次，在市场化之下，国有股减持的立法推进要体现公开透明原则的要求。像国有股协议转让就应该是公开化之运作，立法对出让方与受让方行为的公开化披露要求应有强制性规定。立法还应引入公开征集等超越于以往有失透明要求的做法来引导市场化的减持。
再次，在市场化之下，国有股减持应该有多种运作方式。比如国有股先行转变成法人股再上市流通的方式就值得立法支持。同样，立法上值得肯定现存的符合市场化走势的个人持股现象。1998年上市的“浙大海纳”就是首次出现的以个人作为发起人的上市公司，此后，还出现了像天通股份等个人作为上市公司控股性股东的走向。这是市场化不断发展的选择，立法的宽松肯定比严加限制更为妥当。
同时，在市场化之下，立法救济也要及时跟上钻《暂行办法》等现行立法之空的市场炒作和无序发展之进程。这是因为：
其一，长期以来，我国证券市场被当作国企解困脱贫的工具，股票市场成为众多国企筹资的单纯工具。大批国企在合法形式下通过包装上市展开筹资，其内在的企业治理结构却依然如故；在这一缺陷之下，上市公司从市场筹集到的大量资金通过关联交易能够轻松进入其控股公司囊中，而控股公司通过关联交易也能为上市公司制造出账面业绩以获得更多的筹资。“在‘一股独大’的机制下，上市公司与控股股东往往两块牌子一套班子，两者之间‘资金统筹安排’，实际上是上市公司的资金由控股公司‘统筹安排’，从而成为大股东的‘提款机’??。例如，ST猴王与其大股东猴王集团长期”三不分“，被猴王集团先后掏走8.9亿元，为其提供担保3亿元，已濒临破产。济南轻骑的大股东不仅拿走上市公司所募的全部16亿元资金，而且还套取公司上市以来所创造的全部利润10亿多元，几乎掏空了上市公司，使其几乎陷于绝境。”[5]
缘此，加强对关联交易等市场消极面的立法防范和救济无疑是疏导市场化之弊的重要举措。就对关联交易的立法控制而言，立法救济可以考虑如下措施：比如对国内上市公司常见的关联交易界定其范围，严加限制对市场带来利空的包装关联交易。又如对关联交易予以公平性评估，评估机构对于明显恶意和不公平的交易行为，有权公开予以披露并提出纠偏和处理意见。
其二，在《暂行办法》出台后，推出国有股减持计划的上市公司日渐增加，其中有意钻空之市场消极面已不断浮出水面，有待立法的纠偏。
目前，就推出减持计划的上市公司总体情况来看，上市日期多在数年之前，地域分布零乱，所属行业大多系化工、建材等传统产业，与预期存在距离。并且，这些上市公司国有股虽总体规模不大，但比重偏大；预期盈利有限。这些公司在减持名义背后增发筹资的用意也是显见的。这一方面得利于《暂行办法》将减持国有股与发行新股和增发新股组合在一起，对于急于筹资的上市公司通过增发新股得利无异是明显的鼓励。“截至目前，今年已有16家公司实施了增发，筹资总额162.45亿元，平均每家公司通过增发筹资10.15亿元，这大大高于36家新发行上市公司和65家配股公司平均每家筹资6.06亿元和3.67亿元的水平。1999年，全年新股发行及配股共募集资金773亿元；2000年，在上市公司筹资活动达到高潮，
比上年增长68%的情况下，全年也不过是发行新股125只，募集资金811.8亿元，加上增发新股、配股，总共募集资金也只有1300多亿元。而现在，仅增发一项，证券市场全年的资金需求就有可能达到1500亿元！”[6]这一居高不下的态势加上当前发行新股和增发新股的市场化定价普遍存在市盈率偏高的走势，将助推随新股定价的国有股出售价格只增不降并可能远远超越国有股原有持股成本。而这又会助长独大国有股股东着眼于圈钱的用意，有违《暂行办法》立法之意。据此，减持部分的国有股如何定价是一个尚待立法规范的要项。
客观地说，只有上市公司资产质量的提高才是资本市场有序稳定发展的保证。而上述的增发新股不同于配股有着较严格限制条件的约束，通过减持国有股增发筹资就使此前缺乏申请增发新股理由的上市公司有了可充分利用的空间，可能导致过热追求增发新股。再加上新近的《上市公司新股发行管理办法》的放开性规定，上市公司配股的条件由以前公司前三年净资产收益率平均不低于10%的规定调整为最近三年加权平均净资产收益率不低于6%；对最近三年加权平均净资产收益率低于6%的公司，也允许其附带约束条件申请增发。这就直接导致上市公司再融资的过热攀升，一些原不符合再融资条件甚至连配股资格也未达到的公司也名正言顺地踏上了筹资之船。“有关统计表明，在沪深两市实施过再融资的公司中，曾经或现在戴上ST帽子的有59家，2000年底出现亏损的有55家。另外，最新的上市公司2001年中期业绩预警显示，其中四成多去年以来曾在证券市场上刚实施过再融资。”[7]据此，对应的立法救济应该是：严格申请新股发行的条件，防止上市公司通过再融资钻空；加强再融资过程中相应中介评估机构的把关作用，赋予其必要的防范风险否决权等等。
此外，随着入世，“外资企业在国内证券市场上市，也必然会给市场带来冲击。例如高溢价发行、高市盈率以及外国公司强大的实力，会冲击到民族工业及国内传统的投资观念。尚未开放的中国资本市场，允许外资及外国企业在内地证券市场上市，还需要完善相关的法律政策等多方面问题。”[8]这也需要在立法上未雨绸缪。
「参考文献」
[1] 谢伏瞻。优化股权结构规范上市公司治理[N].中国经济时报，2001-06-05（5）。
[2] 崔荣慧。一股独大中国资本市场搞怪元凶[N].中国经济时报，2001-06-28（8）。
[3] 蒋巍。关注国有股减持[N].中国财经报，2001-06-15（3）。
[4] 喻京英。外企上市大局已定[N].人民日报（海外版），2001-07-21（5）。
[5] 黄湘源。改变“一股独大”[N].人民日报（华南新闻），2001-06-19（4）。
[6] 魏雅华。减持＋增发；股市吉祥？[N].中国经济时报，2001-08-04（2）。
[7] 张炜。再融资改革诱发“圈钱”？[N].中国经济时报，2001-08-06（1）。
[8] 姜华。外企上市影响深远[N].人民日报（海外版），2001-07-28（6）。
陈俊