美国应对金融危机的经济刺激措施及实施情况2010/08/11
为应对大萧条以来最严重的金融危机，美国政府、财政部和美联储联手推出力度空前的金融救援和财政刺激计划。在危机发展的不同阶段，连续不断出台了一系列救市措施，从金融救援到实体解困，从应急式的“危机处理”到长期性的“结构调整”，其使用频率之高、政策范围之广、实施力度之强实属罕见，对遏制经济深度下滑，提振美国经济，促进美国可持续增长的基础起到了积极作用。
一、着眼于应对金融危机的金融救援与经济刺激计划
在应对经济危机的过程中，美国政府重拾国家大规模干预经济的手段，建立起一套比较系统的危机应对机制和政策框架。
金融救援计划
（一）金融救援的目标与途径
美国金融机构在这次金融危机中损失惨重。数据显示，金融机构的资产减记规模相当于其国内生产总值(GDP)总和的13%，家庭金融资产缩水20%。为挽救频临崩溃的金融系统，危机爆发以来，美国决策当局“三管齐下”，从金融机构资产负债表的资产、负债和所有者权益三方入手，以前所未有的规模和非常规的政策，实施全面的金融救市方案。第一，从资产方来看，危机之后金融机构亏损严重，不得不低价抛售金融资产，导致金融资产价格进一步下跌，救助的办法是政府出资购买金融机构的不良资产。第二，从负债方来看，危机之后金融机构纷纷“惜贷”，导致金融市场上流动性短缺，救助的办法是央行通过各种形式向金融机构提供贷款，试图缓解信贷紧缩的困境。第三，从所有者权益来看，遭受损失的金融机构不得不减少自由资本金，甚至出现了资不抵债的情况，救助的办法是通过直接向有问题的金融机构注入资本金，实施“国有化”控股。 （二）美国两轮金融救援计划
为实现上述目标和途径，布什政府（7000亿）和奥巴马政府（1.5万亿）实施了总规模达2.2万亿美元的两轮金融援助计划：
1、布什政府的金融援助计划（TARP）
内容要点：2008年10月3日，美国总统布什批准了《2008年紧急经济稳定法案》，推出有史以来最大规模的7000亿美元计划。主要内容包括：一是授权美国财政部处理问题资产救助计划(TARP），在两年有效期内分步使用7000亿美元资金，通过“资本收购计划”、“目标投资计划”以及“资产保证计划”等购买金融机构受损资产；二是建立问题资产处置计划后，允许财政部向金融机构受损失资产提供保险；三是成立金融稳定监督委员会和独立委员会对法案的实施进行监督；四是要求将美国国债最高法定限额从现有的10.6万亿美元提高到11.3万亿美元，以便为政府实施救援计划留下资金空间；五是将保护纳税人利益放在重要位置；六是增加对丧失抵押品赎回权的房贷申请人帮助。
资金来源：主要依靠增发国债，而联储方面筹措资金的渠道则来自资产置换、财政注资和货币政策工具创新（杠杆化），其中，资产置换超过3000亿美元，财政注资2000亿美元，其余部分为货币政策工具创新。
资金使用及实施情况：7000亿美元的“不良资产救助计划”（TARP）横跨两届美国政府。TARP下辖8个项目，在保尔森担任财长期间，分配给其的3500亿美元额度主要用于收购银行、保险公司等金融机构的不良资产。到了奥巴马政府，财长盖特纳把TARP余下的3000多亿美元重点用于救助房地产业，以及用于帮助消费者和中小企业贷款等方面。此外，盖特纳还在2009年上任之初用TARP资金做了银行业的压力测试。根据财政部的最新数据，截至今年3月底TARP的账面支出为5355亿美元，剩下的1645亿美元何去何从，目前尚不确定。 2、奥巴马政府的金融救援计划（FSP）
计划目标：为了刺激消费、投资和借贷信心，奥巴马上台后将解决危机的着眼点从挽救问题银行转移到修复金融系统以促进实体经济复苏方面，实施了总额高达1.5万亿的新一轮综合金融援助计划（FSP）。
内容要点：一是美财政部将设置一个名为“金融稳定信托”的新信托基金，帮助清理银行有毒资产。该基金的
启动资金为5000亿美元，最终将扩大到1万亿美元。希望这一基金能够推动银行业恢复房贷，以促进经济活力但必须确保每一笔援助资金所产生的放贷都高于没有政府资助时可能产生的水平；二是财政部将联合美联储、联邦存款保险公司和私营机构建立一个“公共-私有投资基金”，目标针对金融机构的不良资产，提供目前私有市场无法提供的融资；三是与财政部相协调，美联储也将扩大一个旨在促进信贷流动的贷款项目，其规模从建立前的2000亿可增至1万亿美元左右，此计划主要针对小型企业信贷、学生贷款、消费者和汽车贷款市场，用于刺激二级信贷市场。
美联储的非常规货币政策
金融危机以来，尽管实施了大规模的金融救援和问题资产救助计划，但美国金融市场风险溢价仍居高不下，信贷市场紧缩严重，以短期利率为主的传统货币政策传导机制不畅。在此特殊情况下，以“量化宽松，流动性援助”为特点的超常规货币政策成为美联储应对危机的主要工具。 （一）连续降息进入零利率时代
从2007年9月开始在2008年2月底，美联储连续10次降息，将联邦基金目标利率从5.25%下调至0-0.25%，共下调500个基点，在一年多时间里，将利率政策发挥到极致。同时，美联储通过再贴现率工具适时调整再贴现率总量及利率，明确再贴现票据选择，实现货币信贷总量调控目标，合理引导资金流向和信贷投向，为缓解金融机构资金压力提供了较好的支持。
（二）创新流动性管理手段
2007年底以来，美联储除了常用的三大传统政策工具（公开市场操作、再贴现和存款贮备金率）外，还启动了“信贷与流动性计划”（Credit and Liquidity Programs），试图货币政策工具的创新，以对金融市场提供流动性支持。美联储货币政策工具创新主要分五类：第一类是针对存款机构的工具创新：包括期限拍卖工具（TAF）、定期贴现措施（TDWP）、不良资产救济计划（TAPP）；第二类是针对交易商的工具创新，包括一级交易商信贷工具（PDCF）、定期证券贷款工具（TSLF）；第三类是针对货币市场的工具创新，包括资产支持商业票据货币市场共同基金工具（AMLF）、货币市场投资基金便利（NMIFF）等；第四类是针对向借款人和投资者提供的流动性，包括投资者融资便利工具（MMIF）、定期证券借贷工具（TSLF）、商业票据融资工具（CPFF）、定期资产抵押证券贷款工具（TALF）等。这些金融创新工具旨在延长贴现贷款的期限、扩大贴现贷款的对象范围和抵押品范围，降低金融机构的融资门槛和融资成本。
美联储为缓解金融危机的影响而推出的多项非常规支持项目已于2010年2月1日到期失效。美联储的多项非常规流动性供应项目已于2月1日结束。预计，大规模的资产收购举措将按计划于1季度末完成。虽然TAF、TALF等少数项目将保留较长时间，但美联储资产负债表的扩张将在1季度末停止。
表1 美联储“信贷与流动性计划”中的主要创新性流动性投放工具 创新政策工具 定期拍卖工具（TAF） 一级交易商信贷工具（PDCF） 期限有价证券借贷工具（TSLF） 资产支持商业票据货币市场基金流动性工具（AMLF） 商业票据融资工具(CPFF) 货币市场投资者融资工具(MMIFF) 设立日 2007.12.12 2008.3.16 2008.3.11 2008.9.19 2008.10.7 2008.10.21 宣布的停止日 未宣布何时停止 2010年2月1日 2010年2月1日 2010年2月1日 2010年2月1日 2010年2月1日 以新发行的商业抵押贷款支持证资产支持证券提供贷款工具（TALF） 2008.11.25 券（CMBS）为抵押品的TALF在2010年6月30日终止；以其他证券为抵押品的TALF在2010年3月31日终止 与国外中央银行的货币互换 2007.12.12 2010年2月1日
资料来源：美联储
（三）对金融机构的直接救助
为了妥善处理两房（房地美、房利美）、贝尔斯登、AIG等具有系统重要性的金融机构的破产，美联储启用紧急预防条款，亲自入市收购部分资产，为其提供融资。为了支持AIG重组，美联储先后成立了Maiden LaneⅡLLG和Maiden Lane Ⅲ LC两家公司来收购AIG的MBS(抵押贷款支持证券)和CDO（担保债务权证担保债务凭证）。金融危机爆发至今，美国政府在救助两房救助资金已达1600亿美元、救助AIG方面已累计投入1823亿美元。 （四）向商业银行准备金支付利息
长期以来，美联储和其他主要国家的中央银行均不为商业银行的法定存款准备金和超额准备金支付利息。在金融危机冲击下，为了增加商业银行的可贷资金，2008年10月6日，美联储宣布向商业银行法定存款准备金和超额准备金支付利息。其中，向法定准备金支付的利息比准备金交存期的联邦基金目标利率均值低10个基点，向超额准备金支付的利息初定为比准备金交存期的最低联邦基金目标利率低75个基点。 （五）启动“国债和MBS”购买计划 2009年3月18日，美联储宣布将购买3000亿美元的长期国债，同时美联储还准备再次购买8500亿美元机构债（主要是“两房”担保的房地产抵押债券），标志定量宽松货币政策进入新的阶段。截至2010年第一季度美联储购买1.25万亿美元的抵押贷款支持证券（MBS）、2000亿美元的机构债券，购买债券金额总计高达1.725万亿美元，其中2009年10月已完成3000亿美元的长期国债购买任务。 （六）不断扩大货币互换规模
2007年12月12日、2008年3月11日和9月18日、10月8日和10月13日，为了应对不断恶化的金融危机冲击，美联储先后与欧洲中央银行、英格兰银行和日本银行等进行了大规模的国际联合援助行动。主要内容包括：（1）各主要国家中央银行通过公开市场操作等渠道向本国货币市场注入流动性。（2）美联储与主要国家的中央银行签订双边货币互换协议（RCA），并根据形势发展调整互换的期限和规模。（3）2008年10月8日，美联储、欧洲中央银行、英格兰银行、加拿大中央银行、瑞典中央银行和瑞士国家银行等联合宣布降息50个基点。
经济刺激计划
在金融救援的同时，为刺激实体经济，美国财政政策在减税、增加公共开支等方面不遗余力，经济刺激计划与财政政策主要围绕美国两届政府的经济刺激方案而展开。 （一）2008年《一揽子经济刺激法案》
2008年2月14日，布什总统签署以减税为核心的《一揽子经济刺激法案》，减税总额高达1680亿美元。该法案的目的是通过大幅退税刺激消费和投资，推动经济增长，以避免经济衰退。计划使1.17亿户美国家庭获得了退税支持。该计划分两年实施，2008年落实1520亿美元的退税，2009年落实160亿美元的退税。 （二）2009年《美国恢复与再投资法案》
随着金融危机向实体经济蔓延，奥巴马政府财政刺激政策力度更大，2009年2月，奥巴马政府通过名为《美国恢复与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act）财政刺激计划，该计划又被称为“奥巴马新政”。该计划具有三个显著的特点：一是用于经济刺激的财政资金规模非常庞大，二是减税和政府支出并举，三是刺激经济复苏和实现美国经济结构的战略转型相结合。
政策要点：7872亿美元经济刺激计划的金额约占美国GDP的5.4%，7872亿美元经济刺激计划主要分配方案具体包括：政府公共开支和减税两大部分： 1、三分之二用于公共开支和投资 主要包括：（1）1200亿美元用于基建计划和科学研究投资。改善公共交通系统，兴建高速公路、高速铁路；加强宽带网络覆盖；替国防设施实施能源效益计划；洁净水源；清理前核武和研究场地的环境。基建项目中的72亿美元将用于改善网络宽带通路，特别是偏远地区。（2）199亿美元投资在再生能源及节能项目，其中131亿元用于对再生能源生产的税收抵减。（3）110亿美元用于提升美国的电力网。（4）437亿美元用于公共卫生与社会服务紧急基金，其中269亿用于帮助失业者维持他们的医疗保险。（5）190亿美元投资于医疗信息技术领域。（6）1059亿美元投资教育建设，包括对各州政府掀出536亿美元修缮学校建筑。（7）145亿美元用于环境计划，包括消除已废弃的武器和能源研究中心，改善食水设施等。 2、三分之一用于减税
减税部分的支出占整个经济刺激计划的三分之一，包括针对个人减税和企业减税两部分。根据公布的计划细则，针对个人和家庭减税规模逾2500亿美元，是整个减税计划的重心，未来两年将有95%美国家庭从中享受税收减免。 进展情况及效果预估：该计划将分10年实施，2009-2010财年将支出该计划的78%左右，其中2010财年的实施规
模最大，将增加财政支出2193亿美元，减少财政收入1801亿美元。国会预算办公室报告显示，截至2010年第一季度为止，美国联邦政府已经批准支出了5250亿美元。同时，政府打算将每月的政府刺激基金支出额度由2009年的平均每月290亿美元提高到2010年的320亿美元。根据国会预算办公室的初步匡算，认为《美国复苏和再投资计划》的刺激效果将集中在2009年底至2010年显现，见下表：
表2 国会预算办公室对《美国复苏和再投资计划》效果的评估 最少拉动GDP（百分点） 最多拉动GDP （百分点） 若不实施计划失业率水平（%） 至少可将降至失业率（%） 至多可将降至失业率（%） 若不实施计划就业人口（亿） 至少可将就业人口增加到 （亿） 至多可将就业人口（亿）增加到 2009第四季度 1.4 4.1 9.0 8.5 7.7 1.416 1.425 1.440 2010第四季度 1.2 3.6 8.7 8.1 6.7 1.433 1.446 1.472 2011第四季度 0.4 1.2 7.5 7.2 6.5 1.462 1.468 1.481 资料来源：国会预算办公室
（三）针对三大重灾区的经济刺激计划
此外，美国政府还对受危机影响最严重的住房、汽车和就业市场，出台了一揽子更具针对性的经济刺激法案： 1、住房市场
美国对金融危机的源头——住房市场的救助几乎涵盖了购房的各个环节。除了在金融救援中救助两房外，美国还出台了一些更具针对性的措施。根据美国房贷协会的估计，目前，95%的居民房地产贷款和80%的购房合同不同程度地享受了政府优惠政策的支持。 （1）成立住房专项稳定基金
2008年7月30日，布什签署《住房和经济恢复法案》，宣布拨款3000亿美元建立专项基金，向总计约40万户申请30年期固定利率房贷的购房者提供担保。
（2）联邦住房管理局（FHA）放松贷款标准
2009年12月2日，美国住房和城市发展部（HUD）提出，联邦住房管理局将在2010年1月底以前提请恢复原有的贷款标准，原有的贷款标准与现行贷款标准相比:强调贷款人的财务状况；售房者的折扣权限降为3%，目前为6%；提高订金比例，目前为3.5%；提高联邦住房管理局保险费率。 （3）推出140亿美元防止房贷违约计划
2010年3月26日，美国政府推出140亿美元防止房贷违约计划，将联邦房屋计划扩大至那些失业或者房价低于抵押贷款价值的困难业主，以帮助购房者减轻还款压力并降低住房止赎率。该计划所需的140亿美元资金来自现有的750亿美元“房主稳定基金”。新计划预计在2012年前，向300万至400万住房所有者提供第二次修改和减少住房贷款的机会，以达到稳定住房市场的目标。 2、汽车市场 （1）《汽车业重组及资产盘活救助方案》
2008年12月19日布什公布《汽车业重组及资产盘活救助方案》。根据方案，通用汽车和克莱斯勒公司获得总共174亿美元的政府资助，174亿贷款将分两个阶段发放,首批贷款总额为134亿美元，主要从7000亿美元的金融救援方案中拨出。第二批40亿美元贷款于2009年2月与TARP第二批救助资金一同发放,通用汽车和克莱斯勒首先获得贷款。 （2）“旧车换现金”计划
2009年7月1日开始实施“旧车换现金”计划，于8月底结束。“旧车换现金”计划向美国车主提供3500美元至4500美元的补贴。,鼓励其淘汰高能耗的旧车,换购低能耗的新车。根据美国交通部公布的“旧车换现金”数据显示，“旧车换现金”计划的总销量略低于70万辆，退款总额达28.7亿美元。 3、就业市场
（1）2010新财年的三项促进就业政策
雇佣新人的税收抵扣（Hiring Tax Credit）。总规模约300亿美元。2010年企业每新雇佣一名员工，可以获得税收减免，减免金额因工作岗位而异，企业新雇佣一个年薪6万美元的员工，可以获得4000美元的税收减免。
为州政府财政减压（State Fiscal Relief）。总规模约1500亿美元。通过向州政府提供财政支持，避免州政府减少关键社会服务（如教育、医疗、失业保障）和增加税收，从而间接增加或保住就业岗位。 向小银行提供资金（Provide Capital to Small Banks）。总规模300亿美元。用于向小银行及社区银行提供资金，以支持这些银行向中小企业提供贷款。 （2）《雇佣激励以恢复就业法案》
2010年3月18日，美国总统奥巴马正式签署了一项总额180亿美元的促进就业一揽子方案，即《雇佣激励以恢复就业法案》。《雇佣法》的核心内容是对私营企业价值130亿美元的税收优惠，用以改善2010年对失业者的雇佣状况。“雇佣即减税”政策结合了以下两方面激励措施：其一，雇主可为符合法定条件的新雇员享受社会保障税豁免；其次，如果此后雇主至少连续52周对该员工持续留用并发放工资，便可获得一定的税收抵免。
迄今为止，美国超常规的救市政策在稳定金融市场与实体经济方面取得了很大成效。金融市场方面，作为银行间信贷成本指标的3个月LIBOR基本恢复到危机前水平，中长期住房抵押贷款的利率水平也明显降低，消费信贷开始缓慢复苏；实体经济方面，美国经济呈现出政策刺激主导下的强劲复苏，2009年三季度走出衰退，并于去年四季度和今年一季度分别实现5.6%和3.0%的增长。失业率虽然处于9.7%的高位,但基本趋稳。然而一方面，大规模的货币投放和财政刺激计划也带来了美联储资产负债表的急剧膨胀[1]和财政赤字的飙升[2]的，这些救市政策的负外部性将在未来逐步显现。
二、着眼于后危机时代的改革与战略规划
奥巴马为自己的经济计划设定的目标是，“不仅要振兴经济，还要为持久的经济繁荣奠定新的基础”。因此，在促进经济复苏的同时，美国政府也着眼于改革与长远规划。
金融监管改革
从2008年3月开始的《现代金融监管构架改革蓝图》，到2009年3月《金融监管改革框架》，再到刚刚通过的美国金融监管法案，改革的核心是注重提升美国政府的权威、注重扩大美联储的职能、控制金融资本的过度投机、注重保护投资者利益。其改革的深度与广度都是美国金融监管体系史上史无前例的。
第一个方案：保守方案。2008年3月31日，布什政府领导下的财政部公布了起草于次贷危机爆发前的《现代金融监管构架改革蓝图》。时任财政部长保尔森建议赋予美联储自经济大萧条以来最为广泛的监管金融市场的权力，将7家监管机构精简为3家。提出从规则导向监管向目标导向监管、从机构导向监管向业务导向监管转变、从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。
第二个方案：变革方案。2009年6月17日，奥巴马政府公布了《金融监管改革：新基础》，由此拉开了美国自1932年以来最大规模的金融监管改革大幕。改革方案包括三个核心部分：一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署，赋予其超越目前监管机构的权力；三是推动提升全球金融监管水平。该方案中，美联储被赋予更大的权力：（1）监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等非银行金融机构也将统统纳入美联储监管视野；（2）取消证券交易委员会(SEC)的联合监管计划，建议由美联储接替SEC行使对投资银行控股公司的监管；（3）加强系统性重要支付、交易和结算的能力，拓宽其获取流动性的渠道；（4）修订美联储紧急贷款权利，增强美联储的危机反应能力。该方案已于2010年5月20日获得通过。
医疗保险改革
今年3月23日，奥巴马签署了医疗改革方案——《美国大众卫生保健法案》，这是美国最近几十年来最大的社会福利制度改革。法案实施后全美将有大约3000万没有医疗保险的人获得保险，美国医疗保险覆盖率将从85%上升至95%左右，距离全民医疗保险只有一步之遥，低收入者也将获得政府补助。根据美国国会预算办公室的估计，未来10年中，政府将为新法案的执行花费9380亿美元，同时，法案的执行也将在未来10年中减少1380亿美元的联邦赤字，其医疗改革法案的内容要点如下：
表3 美国医疗保险改革法案核心要点 改革核心 高支出、低效率、欠公平是美国医疗体系覆盖范围 向中产阶级提供税收减免，扩大针对低收