本次活动要求：
1、 讨论北京的城市管理机制案例
2、 对西方城市管理的基本理论进行研讨 3、 结合理论对案例进行分析讨论
主题：专题一：案例讨论 发帖人：张毅强
北京推出基础设施投资回报补偿机制 大洋网讯 北京市政府建立的对国内外投资者投资北京市经营性基础设施项目投资回报补偿机制，将结束长期以来北京市的许多基础设施项目主要靠政府投资的历史。 在29日结束的北京市城市市政环境基础设施项目国际研讨洽谈会上，北京市发展计划委员会副主任郭浚清向中外投资者介绍说，长期以来，由于投资规模大、投资周期长、回报率低等原因，北京市的许多基础设施项目主要靠政府投资建设，国内外投资者难以进入北京市的基础设施领域进行投资建设与经营，使北京市的基础设施建设不能满足经济发展和人民生活日益增长的需要。为了改变这一状况，加快推进基础设施领域向社会开放，北京市政府已建立了经营性基础项目投资回报补偿机制，推出针对投资基础设施项目力度较大的优惠政策和措施，对投资北京基础设施的国内外投资者给予适当的补偿。 据新华社报道，在基础设施投资主体方面，实行多元化。凡是具备产业准入条件的企业，均可以成为北京市经营性基础设施项目的投资主体。 在优惠政策方面，在目前价格不能到位的情况下，对通过招标选定的投资企业所投资的城市基础设施项目给予免交如城市污水处理费、垃圾处理项目的土地出让金、城市基础设施“四源”费、市政公用设施建设费和防洪费等部分税费。 为了使对城市基础设施的优惠政策能落到实处，北京市政府还采取建立补偿基金，对中标价格与政府定价之间的差额进行补偿；给予投资企业一定数量、一定期限的开发用地，平衡建设资本或成本预算；给予投资企业在其建设经营的项目中一定期限内的特许经营权；政府协助投资企业申请国外政府及国际金融组织的贷款，并支持投资企业资本证券化的运作；对于投资规模很大并在短期内难以回收资金的项目，政府可投入一定数量股本金，参与企业投资与经营；政府为投资者协调项目建设和运行过程中的外部相关公用条件，使国内外投资者投资北京的基础设施项目能得到应有的回报。
主题：专题二：西方城市管理理论: 起源、发展 及其应用 发帖人：张毅强
目前, 国内出版了不少与城市管理有关的教材、专著和文章。纵观这些文章, 在阐述城市管理思想源流时, 倾向于将城市规划理论当做城市管理理论的重要来源。但城市规划和城市管理还是有相当大的差别的。首先, 城市管理的重点在于公共物品及服务的有效供给, 其针对的对象既包括物, 也包括人。城市规划是关于城市未来发展的一种构想, 其重点在探讨城市空间该如何布局, 其针对的对象是物。其次,城市管理的一个基本职能就是计划, 因此它在一定程度上包含了城市规划的职能。第三, 两者的主体也存在一定的差别。城市管理中起关键作用的一定是城市政府, 城市政府在整个城市居民的同意下才有权力代表市民管理城市,这种权力从本质上说是不可转移的; 城市规划则不同, 只要政府同意, 它完全可以将规划委托给第三方, 政府只要负责对第三方做好的规划进行验收即可。正是由于城市规划的主体不一定完全由政府担当, 因此, 目前在中国才掀起了一股规划热。可见, 城市规划和城市管理有相当大的差别, 将城市规划理论作为城市管理理论的起源的说法笔者不敢苟同。 城市管理起关键作用的是城市政府。因此, 探讨现代城市管理理论的起源及其发展,必须从公共行政学和管理学理论的历史变迁出发, 结合城市发展的历史, 探
讨公共行政学视野下的城市管理, 才有可能比较准确地把握城市管理理论发展脉搏。公共行政学和管理学是城市管理理论的基础, 或者说是共性, 城市发展的历史是城市管理理论的个性, 只有将共性和个性结合起来, 才能建立起真正意义上的现代城市管理学。顺此思路出发, 我们从政治和行政的关系、城市管理的目的、城市管理的主体和客体以及城市管理的手段这五个方面探讨了西方( 主要是美国) 城市管理理论的起源及其发展趋势。之所以从这五个方面探讨,是因为它们勾画了城市管理的基本框架。处理好政治和行政的关系是管好城市的前提; 城市管理总是为达到一定的目的服务的, 它不可能为管理而管理; 城市管理的主体和客体牵涉到 谁来管理城市和城市管理到底管什么的问题;城市管理的手段则探讨怎么管的问题。 一、就政治和行政关系而言, 西方城市经历了从政治权力占主导向行政权力占主导转变的过程 政治行政二分法是西方三权分立思想的体现。所谓政治行政二分法, 是指政府权力可以被分解为二种职能: 一是政治职能, 即政策和法律的制定, 包括民主的种种程序如投票、选举等;二是行政职能, 包括法律和政策的执行, 这种执行机构和执行程序是公共行政学的研究对象。传统的公共行政学认为政府的这两种职能必须要明显区分开。这首先体现在美国公共行政学的开山之作 《行政学研究》(Thomas Woodrow Wilson, 1887) 中, 随后, 弗朗克·古德诺FrankJ.Goodnow) 在 《政治和行政: 对政府的研究》(1900)中对其进行了系统的阐述。但是, 传统的政治行政二分法遭到了许多批判。赫伯特·西蒙(Hobert A. Simon) 在《行政行为》(1947)一书中指出, 政治与行政不能绝然 分开, 因为行政行为中也必须从事某些决策活动。从事实与价值分野的角度看, 政策(政治)问题与行政问题都包含着价值与事实两种因素,而这两种因素是无法完全分开的。美国市政体制的变迁也说明了行政和政治不能截然分开。同时, 其市政体制的发展明显表现出政治权力逐渐减弱, 行政权力不断强化的趋势。在19世纪末以前, 市长暨议会制是美国城市普遍实行的市政体制。这一体制的特点是: 议会是权力中心, 兼有立法和行政的双重职能, 市长只是礼仪上的行政首脑. 这种体制可以称为“弱市长型”的市长暨议会制。由于市政权力倚重于议会, 市长缺乏必要的行政权力, 一些行政部门首长由议会任命或者通过直接民选产生,各部门之间互不隶属, 扯皮现象严重, 从而导致行政效率低下, 无法适应当时美国城市化快速发展的进程。在此背景下进行的改革的一个重要特点就是加强行政权力, 突出城市政府的行政职能。经过改革, 形成了三种市政体制: “强市长型”的市长暨议会制, 城市委员会制和城市经理制。不论采用何种体制, 城市的行政职能都加强了。而且, 城市立法机关所制定的大部分政策都是由行政机关提出的, 从而使行政权力不断强化。 之所以城市的行政职能不断加强, 政治职能逐渐减弱, 这是由城市在国家政治体制中所处的位置决定的。市在美国政治体制中处于第三级, 在它之上有联邦和州。联邦一级更多的是处理宏观事务, 州则要在宏观和微观事务中进行平衡, 市则更多的是面对微观的、具体的事务。这种微观的、具体的事务更多的是需要强调政府的行政职能, 而政策的制定则主要由联邦和州负责。这就必然导致城市政府行政权力逐渐占主导地位, 政治权力逐渐减弱。 二、就城市管理目的而言, 经历了从无控制的增长到可持续发展的转变 美国的城市化始于18世纪。19世纪中叶以来, 其城市化进程开始加快。城市化率从1890年的35%上升到1950年的64%。城市化进程的加快为工业的发展创造了良好的条件, 也为教育、文化等各项事业的发展提供了广阔的舞台。因此, 许多城市以增长为荣, 不断扩大城市规模。这种无控制的增长的负面效应于20世纪后半叶逐渐显现出来, 空气污染、交通拥挤、住宅紧张、耕地锐减、治安混乱、青少年犯罪、吸毒、嫖娼等问题日益严重, 这导致许多城市重新界定城市发展的目标, 根据可持续发展的思想提出了健康城市、生态城市、绿色城市等新的城市理论。 所谓可持续发展, 有二层含义: 一是强调人类发展的可持续, 即既满足当前人类的需要, 又不危害子孙后代为满足他们的要求而进行发展的能力; 二是指人类的发展必须建立在人与自然和谐共处的基础上。城市管理是为实现
城市发展 目的服务的, 城市未来发展理论的变化必然体现在城市管理中, 这种变化的一个明显表现就是城市增长管理理论的提出。 “增长管理”(Growth Management) 概念起初是针对城市土地管理提出的。由于战后美国城市的无控制增长, 导致耕地锐减和环境资源被破坏, 因此, 一些地方提出必须控制城市规模, 防止城市无限制膨胀所带来的负面效应。其中, 应用最普遍的一项增长管理工具是俄勒冈州首创的城市增长界线 (Urban Growth Bound-aries, UGBs)。所谓城市增长界线就是围绕现有城市划出的法律界线, 所有增长都被限定在界线以内; 界线之外是农田、林地和开阔地, 仅限于发展农业、林业和其他非城市用途。俄勒冈州规定, 城市增长界线范围内应包含现已建设土地、闲置土地及足以容纳20年规划期限内城市增长需求的未开发土地, 地方政府必须对土地供应情况进行监督, 并定期考查有无必要对现 有增长界线进行调整。随着实践的发展, 增长管理的理念逐渐推广到对整个城市的管理, 即增长管理(Growth Management) 不仅是指对土地的管理, 而且是指“用于引导增长与发展的各种政策和法规, 包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”。 三、就城市管理主体而言, 西方的城市管理有二个特点 (一)经历了以政府为主体管理城市到政府和市民共同管理城市的转变 传统的公共行政学主要是从政治学的母体中分离出来的, 政治学的制度研究途径同样被用于行政管理的研究, 公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官僚体制研究, 而不重视非正式组织。马克斯·韦伯 (Max Weber) 在《社会组织与经济组织理论》(1922)这一论著中对官僚制度作了系统的分析。官僚制度被描述为一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式, 这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用; 它在纪律的精确性、稳定性和严格性, 在可靠性和效率方面比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征, 即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。这种只重视正式组织, 而忽略市民在城市管理中作用的传统公共行政学在20世纪80年代兴起的“新公共管理”运动中受到广泛的批判。之所以受到这么多的批判, 其根本原因在于政府失灵。早期西方政治思想认为政府只需要充当“守夜人”的角色, 市场机制能够实现资源的有效配置。20世纪30年代遍及西方世界的大萧条打碎了这种梦想, 于是, 强调政府干预经济的凯恩斯主义思想在西方世界大行其道, 这给西方世界带来了20多年的黄金岁月。然而, 好景不长, 从20世纪70年代开始, 西方世界出现了以低增长、高通胀为特征的“滞胀”现象。而且, 政府 部门机构臃肿、效率低下的弊病也日益显著。因此, 政府能够弥补市场失灵的凯恩斯主义思想受到质疑, 新自由主义思想在西方世界日益流行。在此背景下, 西方世界兴起了改革热潮, “新公共管理”运动应运而生。作为一种国际性思 潮, 它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚, 并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。欧文·休斯(Owen Hughes) 在《公共行政与管理》一书(1998)中指出: “自从80年代中期以来, 发达国家的公共部门管理已发生了转变, 曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板 (僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化, 而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。” 在这场运动中, “治理(Governance)”理念作为处理政府和市民社会关系的核心理念被反复强调。治理是相对于统治(Government) 而言的。两者的本质性区别在于治理虽然需要权威,但这个权威不一定是政府, 其主体可以是公共 机构, 也可以是私人机构, 还可以是两者的合作。统治的权威一定是政府。格里·斯托克(GerryStoker, 1999) 指出各国学者对作为一种理论的治理提出了五种主要的观点, 它们分别是: (1)治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。 (2) 治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在着界线和责任方面的模糊之点。 (3) 治理明确肯定涉及集体
行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。 (4)治理指行为者网络的自主自治。 (5)治理认定, 办好事情的能力并不在于政府的权力, 不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引; 而政府的能力和责任均在于此。 西方城市管理的实践也表明仅靠政府一家是难以管好城市的, 只有依靠广大市民的共同参与, 才有可能把城市治理好。为此, 城市政府都特别重视城市利益相关者, 特别是广大市民,通过一定的机制积极参与城市管理。这包含三 层含义: “一是参与机制。如果没有机制, 再好的想法思路也难以操作和付诸实施。二是利益相关者。从城市整体而言, 利益相关者包括城市政府、中央政府、市民、其他地方政府、流动人口等。从城市某项事业而言, 利益相关者只包括与此有关系的人或机构。利益相关的人会比不相关的人更关心城市发展。三是参与。参与不等于最后拍板。由于各利益相关者利益并非完全一致, 政府要发挥主导协调作用。实际上参与有利于表达和协调各方利益, 有利于做出符合公共利益的决策。”美国城市政府调动利益相关者参与城市管理的方式很多, 而且大多已经制度化, 常见的方式有, 议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中, 听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时, 把各利益相关者和专家召集起来, 让各方阐明做或不做的理由, 最后由大家表决做出决定。这样的决策过程, 可以广泛吸收各方面的意见,协调各方面的利益, 提高决策科学水平, 并减少失误。这有利于参与者对决策的理解和支持, 有利于各方了解各自的权利和义务, 有利于决策的执行。而且, 由于提高了决策的透明度, 也有利于社会监督。 政府和市民共同参与城市管理的另一个重要实践是社区建设。美国社区建设是市民参与城市管理的立脚点。由于市民的生活质量与所在社区有密切的联系, 故其有参与社区管理的强烈愿望。城市政府也因势利导, 积极鼓励社区居民广泛参与社区建设。美国社区建设的一个重要特点是鼓励社区发展各种社区组织, 这些社区组织通常不以盈利为目的, 而以满足社区大多数居民的需求为目的。它们通常起到一种中介的作用, 即一方面沟通政府和社区的关系,另一方面也帮助社区居民解决就业问题和其它具体问题。 当然, 从过去的由政府一家管理城市到由政府和市民共同管理城市, 并不意味着政府地位的下降。相反, 随着城市化进程的发展, 城市规模的扩大, 政府在城市管理中的主导地位不但没有减弱, 反而加强了, 这种主导地位的加强主要是通过城市经理等各类专家实现的。 (二)专家治市 专家治市的倾向是与城市规模的扩大导致城市管理日益专业化、复杂化分不开的, 它的典型表现形式是城市经理。城市经理制的特点是将行政权力集中在由市议会任命的经理手中, 由城市经理按照企业管理的模式管理政府。这种做法起源于19世纪末20世纪初。1896年, 著名的改革者约翰·H. 佩特森在俄亥俄州的戴顿市发表演讲时称: “一个城市就是一个大企业,市民即是股票持有者 城市事务应建立在严格的商业基础之上 不是由政党———无论是共和党还是民主党———而是应由熟悉企业管理和社会科学、训练有素的人员来管理。” 之所以提出按企业管理模式管理政府, 这与当时美国制造在世界范围内取得的巨大成功是分不开的。制造业的成功使企业管理的理念大大影响了美国的政治和行政思想。众多的市政改革团体和学者大力倡导将企业管理成功经验应用于市政管理, 按企业管理的模式进行市政管理,以提高其效率。 城市经理以其企业化、专业化的管理适应了城市发展的需要, 因此表现了旺盛的生命力。目前, 美国人口在25 000以上的有63%的城市、人口在10 000以上的有57%的城市、人口在5 000以上的有53%的城市都采取了城市经理 制。 值得注意的是, 城市经理制比较适用于城市规模较小的城市, 而大城市更多的是采用“强市长型”的市长暨议会制。这是由于大城市种族混杂、收入差别悬殊、不同利益集团之间的政治斗争也较为尖锐, 城市经理作为由议会任命的、 非民选的管理专家很难有效地协调尖锐复杂的政治冲突, 平衡不同政治、经济利益集团之间的关系。但是, 不论是否采用城市经理制, 针对城市专门事务聘请专家进行治理的做法, 在城市管理中仍起着重要的作用。
四、就管理客体而言, 城市管理从对事转向既对事又对人 传统的公共行政学认为必须依靠制度进行管理。它的理论基础来自于马克斯·韦伯创立的官僚理论, 这种理论认为, 组织不是靠服从个体, 而是靠非人格化的规则来管理的。这种只对事不对人的传统行政学遭到了行为主义学派的 批判。行为主义学派指出, “公共行政学应当是一个研究人类行为某些方面的领域”。传统的公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动, 并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种“物 质”; 而实际上公共行政学必须研究人类行为,把心理学上的个人包括进去。之所以可以研究人的行为, 是因为行为主义认为, “人的行为中存在着可以发现的一致性 这些一致性可被经验主义的实验所证实”。 传统的只对事不对人的城市管理是以供给为导向的思想的反映。由于政府独家垄断公共产品的供给, 故它可以不问消费者的需要, 只要按既定的工作程序供给公共产品, 至于这种公共产品是否符合消费者的口味则不在其考虑范围之列。“新公共管理”运动使城市管理从只对事不对人转向既对事又对人, 这有二层含义: 一是政府要以需求为导向提供公共产品, 消费者( 市民) 满意不满意, 需要不需要是其提供公共产品的首要出发点; 二是政府在提供公共产品时, 要按照既定的法律、规章和流程提供, 从而保证公共产品提供给最需要的市民。 五、就管理手段而言, 西方城市管理有二个特点 (一)从主要依靠政府提供公共产品转向以市场为基础提供公共产品 所谓公共产品, 是指“这样一种物品, 在增加一个人对它分享时, 并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的), 而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本 ( 它们是非排他性的)。 由于公共产品具有非竞争性和非排他性的特点, 因此, 公共产品在提供时不能解决免费搭便车问题, 私人没有积极性提供, 故传统的公共行政学认为, 只能以政府为主提供公共产品。但是, 科斯定理指出, 可以通过明确的产权界定解决外部性问题, 从而使公共产品也能够由企业提供。 正是在以科斯定理等经济学理论和管理学理论的指引下, 西方政府从20世纪80年代开始,掀起了政府改革的热潮。改革的基本取向就是从以政府为主提供公共产品转向以市场为基础提供公共产品。通过采用承包制、授予特许经营 权、经济补助、政府参股、法律保护私人进入等方式, 西方城市政府将原先大量由政府承担的公共服务移交给私人部门承担。之所以将公共服务移交给私人部门承担, 是因为两者在效率上存在差别, 私人管理以利润最大化为其管理 的根本目的, 故其管理必然以效率为中心; 政府管理是为公共服务的, 其追求的是公共利益, 而且, 城市政府的运作资金主要来自于税收和上级财政拨款, 因此, 它不存在生存危机, 故其追求管理效率的意识必然不如私人部门。正是这 种效率的差别, 才导致西方政府将许多公共品转交给私人部门来提供。 这种以市场为基础提供公共产品的改革给城市管理带来了一系列变化:1、竞争机制的引入。市场机制的引入, 使公 共产品由政府独家垄断经营的局面被打破。从经济学基本原理可知, 完全竞争的效率优于垄断经营的效率。这是由于厂商在完全竞争的条件下, 仅能通过产品数量的调整获得正常利润;垄断经营的厂商, 不但可以通过调整产品数量, 而且可以通过调整产品价格来获得超额垄断利润。这种超额利润的根源就在于厂商独家垄断经营, 消除这种垄断利润的最佳方法就是引入竞争。因此, 将竞争机制引入公共产品领域, 可以有效地提高公共产品供给的数量和质量。 2、从供给导向转为需求导向。传统的独家垄断经营是以政府为主提供公共产品的, 不管市民需不需要, 满意不满意都得接受, 这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。竞争机制强调需求导向, 它通过把公民变成消费者( 顾客), 以市场取代政府, 来满足公民( 顾客)的不同需求。它通过提供多样化服务、一站式服务等措施, 给公民(顾客)提供“以脚投票”,即自由选择服务机构的机会, 从而有效地提高 服务质量。