法案的支持或者额外的资金支持；体现出联邦机构在短期绩效目标、公共服务提供、机构运转效率以及向长期战略目标迈进等方面的绩效改进。优先绩效目标必须说明自身如何与长期的战略目标相联系，怎样契合机构的战略计划；说明联邦机构所面临的机遇和挑战；优先绩效目标必须是可以在24个月的周期内得以实现的，优先绩效目标必须有清楚的目标完成时限、目标指向以及目标测量指标；优先绩效目标既要积极进取，也要切实可行。
另外，补充原则指出了优先绩效目标所应实现的具体效果，对实际操作更有指导意义：要反映出总统国情咨文中设立的目的目标；无论是季度审查还是里程碑检查，都要尽可能地加速优先绩效目标的实现进程；明确哪些领域需要跨部门、跨机构的合作；优先绩效目标应当努力加深公民和社区对联邦机构影响的理解；优先绩效目标应当努力提升机构效率，这包括用更少的支出达到相同的绩效水平、花更少的钱来完成绩效提升工作、在相同的支出水平上提升绩效表现、使增加的支出为绩效提升带来更大的推动作用、优先绩效目标应当努力减少不必要的重复工作。② (六)优先绩效目标的制定流程
优先绩效目标的制定是美国联邦政府总统预算流程的重要组成部分。为了确保优先绩效目标制定的有效性，奥巴马政府通过《政府绩效与结果现代化法案》要求各个联邦机构设置首席运营官(简称COO)与绩效促进官，并在联邦政府层面设置了跨机构的绩效促进委员会。联邦机构负责人在首席运营官与绩效促进官的辅佐下起草机构的优先绩效目标草案，并与预算管理办公室以及绩效促进委员会合作，在预算管理办公室的指导下确定最终的优先绩效目标方案。同时，联邦机构还需要考虑国会与利益相关者对优先绩效目标的影响。在利益相关者方面，联邦机构需要对利益相关者是否反对优先绩效目标进行预测。如果机构认为利益相关者可能会为优先绩效目标的实现设置障碍，则必须将利益相关者纳入到优先绩效目标的制定过程中。在国会方面，《政府绩效与结果现代化法案》要求联邦机构必须要在提交优先绩效目标草案之前，就所设目标向国会进行咨询，并在草案中体现出国会的意见。以美国联邦政府2013财年为例，优先绩效目标的具体制订流程如表3。 (七)优先绩效目标的季度审查
优先绩效目标工具强调对机构绩效发展的跟踪与检测。因此，《政府绩效与结果现代化法案》要求：联邦机构至少以季度为单位对机构优先绩效目标的工作进展进行审查。审查工作由联邦机构的负责人或首席运营官负责，绩效促进官辅助完成。机构需要参照过去几个季度的绩效结果数据以及绩效整体趋势数据，检查优先绩效目标的工作进展情况，确认能否在规定的时限内实现优先绩效目标，还要检查绩效目标负责人(Goal Leader，机构指定的高级公职人员，对绩效目标的实现负责)以及相关人员的工作情况。在优先绩效目标的季度审查中，负责检查的机构长官需要完成：与绩效目标负责人共同检查优先绩效目标在最近几个季度的执行情况以及整体趋势，并评估机构按时完成绩效计划的可能性；检查绩效实现过程中出现的各种差异情况，即实际结果是否与预期结果存在差异；认真分析数据，寻找绩效改进的空间与可能等工作内容。
(八)优先绩效目标的设置与报告：以美国内政部为例
优先绩效目标工具的最终目的是揭示联邦机构核心任务的绩效进展情况，为联邦政府提供更多的绩效信息，并以此为基础，推进机构的绩效改进工作。目标设置与绩效报告是优先绩效目标工具使用最重要的两个组成部分。目标设置决定了联邦机构能否沿正确方向开展工作。绩效报告则决定绩效信息能否有效地传递给联邦机构领导、预算管理办公室、总统、国会、利益相关者以及民众。同时，绩效报告也是联邦机
构绩效改进工作的起点：机构基于过去的绩效结果对未来的优先绩效目标进行更新或者重新设置，并制定相应的绩效工作措施。笔者以美国内政部的“气候变化适应”为例，对美国联邦政府优先绩效目标的设置与报告形式进行阐述。
美国内政部将其自身的工作分为五大任务领域：一是提供自然资源与文化资源的保护与体验；二是可持续地管理能源、水与自然资源；三是促进政府与印第安部落、岛民管理机构的关系改善；四是为决策制定提供基础科学服务；五是建设二十一世纪的内政部。第一个任务领域包含四项绩效目标：保护美国自然环境；保护美国的文化与遗迹资源；提供旅游的娱乐与休闲体验；管理应对野外火灾。在“保护美国自然环境”这一绩效目标中，美国内政部提出了两项战略措施：一是通过保护国家公园、自然保护区与国有土地的湿地、丘陵与沿河地带，提升水土的生态健康水平；二是通过与州政府等相关者的合作，保护和恢复美国的鱼类与野生动物，维持鱼类与野生动植物的生态平衡，希望通过这两大战略措施的施行，实现“保护美国自然环境”这一绩效目标下的各项优先绩效目标与非优先绩效目标。其中，优先绩效目标为“气候变化应对脆弱性评估与气候变化适应促进”，也是上述战略措施必须完成的核心任务。
美国内政部在《内政部2011-2016财年战略计划书》中设置了“气候变化应对脆弱性评估与气候变化适应促进”这一优先绩效目标，并进行了阐述。战略计划书要求：“在2012年年底之前。使全美范围内50%的气候变化应对能力脆弱的自然资源得到识别与确认。内政部相应地为这些自然资源开展气候变化适应性工作。”战略计划书还明确了为实现该项优先绩效目标所需采取的措施：土地管理局(BLM)、垦务局(BOR)、鱼类及野生动物保护局(FWS)、国家公园管理局(NPS)在2012年年底之前，完成12个地区的气候变化应对脆弱性评估，在7个地区完成气候变化适应性工作。
表4为美国内政部2011财年绩效报告中对该项优先绩效目标的实现情况所做的汇报。报告描述了过去两个财年优先绩效目标的主要内容与执行进展，指出了实现该项优先绩效目标所面临的主要挑战，并阐述了下一个财年所将采取的工作措施。由表可见，美国内政部设定的这项优先绩效目标在2010至2011财年中并没能很好地实现。因此，在2012至2013财年，美国内政部对这一优先绩效目标进行了小幅更新，将日期限定由“2012年年底”替换为“2013年9月30日之前”。这一优先绩效目标将在下一财年继续指导美国内政部开展工作。
三、结语：展望与启示
优先绩效目标工具是当前美国联邦政府重点使用的绩效管理工具。现任总统奥巴马希望在《政府绩效与结果法案》的绩效管理框架内，利用优先绩效目标工具提升联邦机构与雇员对本机构绩效发展情况的关注度，突出本机构的中心任务、核心职责，进而产生更有针对性的绩效提升方案。随着奥巴马在2012年美国总统大选中成功实现连任，可以预期，优先绩效目标工具至少在未来四年内保有它在美国联邦政府绩效管理工作中的核心位置。鉴于优先绩效目标工具业已写入《政府绩效与结果现代化法案》，因此，相较于未能得到法律认可的“前辈”项目绩效评级工具，优先绩效目标工具也有更大的希望在后奥巴马时代得到保留。
深入研究奥巴马政府优先绩效目标工具的实践过程，有助于增进我们对美国绩效管理工作发展的认知，加深国内学界对当前西方绩效管理发展趋势的理解，对推进我国政府绩效管理工作有着宝贵的借鉴意义。参考本文对奥巴马政府优先绩效目标工具的研究，笔者认为，以下两点经验总结值得我国借鉴： 其一，从小布什政府项目绩效评级工具到奥巴马政府优先绩效目标工具的发展变更中可以发现，人们在实践中认识到，相对单一的绩效管理已经无法满足现代组织绩效管理的实际需求。这种所谓“单一”可以体现为：不同类别的政府雇员同质化管理，不同难度的组织任务无差别管理，不同重要层级的组织目标无区分管理。使用绩效管理工具的终极目的是力求在短期和长期两个维度上都实现绩效提升，而上述的“单一”很可能会阻碍终极目的的实现。从小布什政府项目绩效评级工具到奥巴马政府优先绩效目标工具的变更，即是突破“单一”的一种尝试。
其二，具体的绩效管理工具或方法须立足于大的政府绩效管理框架，具体到中国语境，可将政府绩效管理框架理解为政策指向或顶层设计。政策指向或顶层设计确定政府绩效管理的原则与中长期目标，是作为管理手段的绩效管理工具发挥效用的必要前提。目前，我国上海、云南等地方政府已经开展使用各类绩效管理工具的实践，并取得了可喜的成绩和宝贵的经验。如这类实践在更大范围进行推广，则需要中央政府在推广前完成对政府绩效管理框架的建设。 注释：
①资料来源:Government Performance and Results Modernization Act of 2010. ②资料来源:Memorandum: Guidance on Federal Performance Management, 2011.