浅析十二五时期的中国财政支出改革
摘要：财政支出作为公共分配的重要组成部分，不仅是维持政府职能的财政基础，也是市场经济下实现发展目标的调节工具。它在社会经济社会中占有举足轻重的地位。本文通过简要分析2007年—2011年中国财政支出结构的特点以及趋势，提出一些为实现“十二五”规划目标的财政支出建议。 关键字：财政支出结构，特点，趋势，建议
财政支出也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。
温总理在将“十二五”的年均经济增长率预期目标下调至7%这样“偏低”的水平时指出，“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上来，要把发展和所得到的成果用在民生上来。“我们绝不能再以牺牲环境的代价来换取高速增长、盲目铺摊子，那样就会造成产能过剩，环境资源压力加大，经济发展不可持续。” 这就意味着未来在经济总量增长趋缓，抑制通胀，不增加宏观税负的前提下满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向：调结构，惠民生。下面我们来具体分析我国财政支出结构现阶段的情况。
一、财政支出规模发展情况
1.我国财政支出绝对规模快速增长。
表 a 2007-2011年我国财政支出情况
2007-2011年我国财政支出情况 （单位：亿元） 财政支出占GDP比重(%) 年份 GDP 中央 地方 全国 中央 地方 2007 265810.3 11442.06 38339.29 18.73 4.3 14.42 2008 314045.4 13344.17 49248.49 19.93 4.25 15.68 2009 340902.8 15255.79 61044.14 22.38 4.48 17.91 2010 401202 15989.73 73884.43 22.4 3.99 18.42 2011 441761.1 16514.11 92415.89 24.66 3.74 20.92 2.我国财政支出相对规模先降后升。
瓦格纳法则指出随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高，当经济发展到一定阶段则相对停止，相对稳定。 （1）我国财政支出相对规模“V”形发展趋势
在任何体制背景下，财政支出绝对规模都是不断增长的，但相对规模在计划经济时期一直稳定在较高水平上，自1978年经济体制改革以来，财政支出的相当规模由1978年的30.78%下降到1996年的11.15%，1996年之后开始反弹，到2007年上升为19.95%，呈现“V”形变动轨迹，近几年来我国财政支出的相对量仍处于连年上升的态势。
二、我国财政支出结构变化情况
随着经济体制从计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，政府对经济的管理也逐步从过去直接、微观管理向间接、宏观管理转变，与此相适应，财政支出的重点逐步由偏重经济建设转向公共事业和服务方向。
表b我国财政支出结构变化
年份 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 社会文教费 13.1 16.2 20.38 23.92 25.09 25.92 25.38 25.92 25.74 26.21 26.74 27.1 27.6 27.6 27.6 26.87 26.24 26.29 26.39 26.83 27.05 27.01 26.42 国防费 14.96 15.77 9.56 9.41 9.75 10.1 9.17 9.51 9.33 9.07 8.8 8.7 8.2 7.6 7.6 7.74 7.74 7.72 7.29 7.37 7.14 6.68 6.49 行政管理费 4.71 6.15 8.53 13.44 12.22 12.38 13.66 14.63 14.6 14.93 14.72 14.8 15.3 17.42 18.6 18.6 19.03 19.38 19.19 18.73 25.51 24.67 20.05 其他支出 3.16 3.66 5.27 8.86 10.75 8.5 12.26 8.61 8.47 9.04 10.24 10.7 10.5 11.19 12 16.53 18.94 18.75 19.67 20.51 10.52 10.17 13.65 2010 28.48 5.93 21.3 10.08 （一）经济建设支出 经济建设支出比重呈逐年下降趋势，但比重仍然偏高。经济建设费所占比重从1978年64．1％降至2006年的26．6％。我国是发展中国家，基础设施和基础产业仍很薄弱，而通讯、能源、交通等发展是经济增长的根本保障，需要政府大力投入。所以，经济建设支出比重偏高有一定的合理性。但是，经济建设支出内部结构不合理，其中基本建设支出比重呈下降趋势。 （二）行政管理支出
行政管理支出是用于国家各级权利机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用支出，是维持国家政权存在、保障各级政府管理机构正常运转必需的费用。一般包括公共服务、公共安全及外交三类。
1 一般公共服务支出，包括人民代表大会、政协、党派团体、政府各部门等。从图2我们可以看出2010年到2011年一般公共服务支出出现了很大的增长趋势。依照国际发展惯例行政管理费用应向公用经费倾斜，但我国的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，且不说人员、车辆、会议、电话等开支的增幅过快，而且掺杂某些变相的私人消费，诸如公费旅游、公款招待、大吃大喝等不正之风，屡禁不止。行政机构和人员队伍庞大，政企不分，经费增长过快，滋长了官僚主义，助长了铺张浪费，也成为潜在的贪污腐败的温床。同时也不难解释近几年兴起的“国考热”。为实现“十二五”规划，国家应该削减该项支出，推进公共服务均等化，缩小收入差距，保障社会公平正义。加强国家财政透明度，真正做到将财政收入取之于民用之于民，实现国家财政支出的最大优化配置。
从表2我们可以看出中央占公共服务支出的比例是越来越小，地方的比例是越来越大在2010年和2011年都达到了91个百分点。改革开放以来，我国政府机构先后进行了五次改革，但机构和人员膨胀的势头依然没有解除， 机构，由于机构设置的上下对口，中央每设一个机构，全国县以上就要设3000多个机构，还有庞大的乡镇一级政府机构，在削减政府机构的同时，各种仍然和政府机构尚未完全脱钩的事业单位、学会、协会和基金会等却有增无减。这也就不难解释中央在不断削减中央公共服务支出而地方所占全国一般公共服务支出费用的比例却越来越高。 表2 2007—2011年一般公共服务支出情况 （单位：亿元） 中央和地方比重（%） 年份 全国 中央 地方 中央 地方 2007 8514.24 2160.17 6354.07 25.4 74.6 2008 9795.72 2344.55 7451.37 23.9 76.1 2009 9164.21 1084.21 8080 11.8 88.2 2010 9337.16 837.42 8499.74 9 91 2011 11671.45 1046.78 10624.68 9 91 2 公共安全支出，包括武装、公安、检查、司法等。从表3、图3可以看出该项支出呈平稳的增长趋势，社会经济日趋复杂，社会交往的规模日益扩展，犯罪和违反法律事件以及经济和社会纠纷必然增多，相应的公共安全经费的增长也是不可避免的。这也是为“十二五”经济的快速安全发展提供保证。 表3 2007—2011年公共安全支出情况 （单位：亿元） 中央和地方比重（%） 年份 全国 中央 地方 中央 地方 2007 3486.16 607.83 2878.33 17.44 82.56 2008 4059.76 648.63 3411.13 15.98 84.02 2009 4744.09 845.79 3898.30 17.83 82.17 2010 5517.70 875.20 4642.50 15.86 84.14 2011 6897.13 1094.00 5803.13 15.86 84.14 图3 2007—2011年公共安全支出变化图6897.137000.006000.005000.004000.003000.002000.001000.000.004744.095517.703486.164059.762007年2008年2009年2010年2011年
3外交，包括外交管理事务、驻外机构、对外合作交流等。2007—2011年我国的外交支出逐渐增大，国际交往会随着经济发展和外事活动的频繁而增多，相应的国家外交支出也会不断增加。
2007—2011年外交支出情况400.00350.00300.00250.00200.00150.00100.0050.000.00336.53215.28240.72250.94269.222007年2008年2009年2010年2011年
通过分析一般公共服务支出、公共安全及外交三项财政支出，我们发现我国的行政管理费支出膨胀严重，虽然这几年该项费用占财政支出的比重在逐渐下降，得到遏制，但是该比重依然在财政支出中占有很大的份额。行政事业管理经费支出急剧上升，固然有其合理的一面，如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充，但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、比重过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005 年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，如图4我们可以看到从2007年到2009年行政管理费在全国财政支出中的比重趋于下降，2010年和2011年持平。在“十二五”规划中我国必须再加强对该项支出的削减，真正做到实现财政支出的最大优化配置。
20000.0018000.0016000.0014000.0012000.0010000.008000.006000.004000.002000.000.0018905.1014096.4014159.2412215.6815124.082007年2008年2009年2010年2011年
图4 2007—2011年行政管理支出金额