３．设计变更及施工现场签证的确认。一是设计变更确认；二是施工现场签证；三是要求审计人员现场核实变更工程量，隐蔽工程覆盖以前进行现场核实。
４．材料价格的确认。要求跟踪审计员收集每个时段的市场信息价格，并作充分的市场调查。对于特殊材料或审计员认为有必要的材料进行现场留样，以便结算时进行核对。
５．资料收集。一是收集工程施工过程中的所有工程资料加以备分，包括工程变更资料，材料合格证及样本，现场测量的照片等，并按类别整理编号，避免添加涂改等现象。二是按时做好跟踪审计工作日记，注意原始资料的积累，为做好补充定额及正确处理可能发生的纠纷、索赔提供原始数据。三是应建立《跟踪审计项目台账》，及时登记审计时间、工作纪实（包括工作内容、审计事实、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果）。
三、跟踪审计中必须重视的问题
１．审计人员的选择。必须挑选有经验的，并具备工程技术、经济、法律等多方面的知识的复合型人才。同时还应具备较强的现场沟通、协调能力，文字编写能力、计算机应用知识，这样才能更好地提供全方位服务。
２．审计要客观公正。审计工作底稿随时都有可能作为法庭证据，因此审计人员必须深入现场收集资料，取证要准确。工作既要全面又要彻底，一定要站在客观公正的立场上对待每个环节，注意调查研究，不得有个人色彩。
３．要及时总结经验教训。基建工程跟踪审计是一项知识面广、综合性强的工作。因此，审计完毕要认真地研究总结，不仅要总结审计工作的方法方式，审计中还存在哪些技术问题，以后如何进行改进，如何协调与建设方、监理方、施工方的工作关系以及他们有什么好的建议，而且还要探讨基建管理中存在的问题和不足，分析共性问题；要不断地进行探索，要在游泳中学会游泳，在实践中学习提高，不断完善跟踪审计工作。这要形成工作制度，它对减少审计风险，提高审计质量及审计工作水平意义重大。
４．审计资料要妥善保存。因为工程项目跟踪审计过程较长，工作中的底稿、照片等资料要特别注意保存，要建立审计复核制，审计责任追究制。
关于政府投资项目跟踪审计的思考
作者--admin 来源--办公室
金华市审计局 陈忠
摘要：政府投资项目跟踪审计是审计机关在新时期的一项重要任务。温家宝总理在2009年两会政府工作报告中提出，要大规模增加政府投资，实施总额４万亿元的两年投资计划，并要求“财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里”。各级地方党委、政府也都提出了对本地区重点投资项目进行跟踪审计的要求。本文针对政府投资项目审计面临的任务，分析了跟踪审计与竣工决算审计的关系，阐述了 “以跟踪审计为点，以竣工决算审计为面，点面结合”的观点，并对政府投资项目跟踪审计的内容、方法及风险防范进行了研究和思考。
关键词：政府投资项目 跟踪审计 研究与思考
政府投资项目是以政府财政性资金为投资主体的项目，主要包括以财政预算资金、政府专项资金、政府债务资金、政府专项补助资金为主要来
源的项目；政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公共、公益性项目；接受使用社会捐赠，包括接受外商或者私人捐赠并委托政府部门实施管理的公益性项目。我国正处于经济社会快速发展的阶段，投资项目在政府财政支出中比重非常大，政府投资项目审计因此越来越受到各级党委政府的重视。跟踪审计是各地审计机关在实践中探索出来的新的审计方法，有很大优点，也存在较大的风险。
一、跟踪审计与竣工决算审计的关系
以往的政府投资项目审计以竣工决算审计等事后审计方式为主，通过审计，核减投资，节约政府支出，揭露问题、提出建议，规范后续项目管理，取得较好的审计效果。然而，事后审计过程中，我们常常发现：决策失误、管理不善造成巨额损失浪费无法挽回，“大楼造起来，干部倒下去”的现象屡有发生。我们在叹息这种现象的同时，也逐渐认识到了跟踪审计的重要性。我国古代有“上医治未病，中医治欲病，下医治已病”的说法，跟踪审计将审计关口前移，及时发现一些苗头性、倾向性问题，提出建设性的意见和建议，积极促进整改和规范，防止问题的产生，防止出现大的失误，这才是“治未病”的最高境界。
（一）事后审计模式的局限性
在审计机关力量有限的情况下，大多数政府投资项目只能采用竣工决算审计等事后审计模式，但事后审计模式带有很大的局限性。
一是介入时段滞后。事后审计只是在工程竣工后才开始进行。审计实施时，不合理的决策已实施，不完善的制度已无法纠正，许多施工过程已无法看到，隐蔽工程更难再现，围标、串标、挂靠、层层转包等违法行为很难事后取证，审计发现的问题大多无法补救。
二是介入形式被动。审计前，审计人员基本上是局外人，对施工、验收和结算等过程了解甚少，审计计划常常随工程竣工时间、决算编制时间不断调整，在接受被审计单位提供资料后，被动地开始审计工作。
三是分歧争议频繁。在工程造价审计过程中，一些合同条款前后矛盾、一些签证或变更明显不合理，审计人员却因无法取得确凿证据，无法说服对方，造成工程价款争议，甚至发生诉讼。
四是静态的评价存在局限。建设工程全寿命过程包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结（决）算及后评估等阶段，有些项目建设周期很长，各种要素处于不断运动变化之中。事后审计常常无法掌握项目整个周期动态变化，很难全面、正确整个建设过程的经济性、效率性、效果性。
（二）跟踪审计的必要性
刘家义审计长提出了国家审计是国家经济社会的免疫系统这一重要理论观点，跟踪审计由事后审计向事前、事中审计延伸，医在病发之前，更好地体现了免疫系统的预防功能。
一是有利于完善监督，预防腐败。近年来，工程建设领域腐败现象时有发生，防而不止，堵而不绝。造成这种状况的重要原因之一，就是缺乏有效的监督体制，未能形成决策、管理、监督等之间权责明确、相互制衡关系。而实行跟踪审计，审计人员从投资决策开始就参与到监督之中，随时就发现的问题向有关各方提出意见建议，及时完善制度，堵塞漏洞，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确运用权力。
二是有利于建设项目规范管理。采取跟踪审计，将审计监督贯穿于从前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。
三是有利于提高建设项目绩效。通过跟踪审计，促使被审计单位规范管理，科学决策，提高了建设项目的绩效。跟踪审计过程中，审计人员将项目招投标、概算执行、价款结算与“经济性”相结合；将建设资金筹集、使用的合理合规性与“经济性”相结合；将建设管理中产生的损失浪费与“效率性”相结合；将立项决策、建设规模（标准）的执行和设施利用与“效率性”和“效果性”相结合。
（三）跟踪审计与竣工决算审计的关系
跟踪审计具有事后审计无法比拟的优点。然而，政府投资项目量大面广，审计机关的力量总是有限的，即使组织利用中介力量，跟踪审计也只能覆盖部分政府投资项目。所以，跟踪审计应量力而行，有所为有所不为，在继续坚持竣工决算必审制的前提下，根据各地的具体情况，抓住党和政府关心、老百姓关注的重点项目，选择关键环节，有的放矢，做深做细，审出成果，防范审计风险，确定保审计质量。以跟踪审计为点，以竣工决算审计为面，点面结合，以点带面，全面推动政府投资项目审计的深入发展。
二、跟踪审计的内容
跟踪审计由事后审计，向事前、事中审计延伸，是传统审计模式的发展与完善，其审计行为贯穿投资项目的全过程，与以往实施的事后审计相比，跟踪审计的内容更广泛、更具体。根据不同项目的性质，充分考虑审计机关力量情况，抓住能审出成果的关键环节，选择全部或部分重点内容实施审计。
（一）建设项目前期阶段的内容。
1.检查项目建设的基本建设程序有无与国家法律法规相抵触，检查前期决策过程及手续情况：项目建议书、可行性研究报告、立项文件、初步设计和概算报批、建设用地许可证、规划许可证、施工许可证、设计图纸是否齐全、重大设计变更是否经过规定程序报批等。
2.检查代建单位、勘察单位、设计单位等项目主体人员到位情况，检查是否存挂靠、转包、非法分包情况。
3.检查建设项目招标过程、合同签订与执行内容。
4.检查各单位的内部管理制度是否健全，内控程序等是否规范、有效。 （二）施工阶段的内容。 1.检查施工单位、监理单位等项目主体人员到位情况，检查是否存挂靠、转包、非法分包情况。
2．对隐蔽工程、临时工程和交叉工程的工程量进行核实。
3. 检查工程变更内容，分清变更性质和责任方，并分析是否有必要进行变更及增加投资情况。
4. 检查、审核施工单位的合同外项目报价情况，并对影响工程造价的因素进行调查研究，提出自己的意见或建议。
5. 审查计量支付情况，其支付程序是否到位，检查建设各方有无按照规定审核当期的支付工程款。
6.审核图纸以外工程的经济签证，检查对工程造价影响较大隐蔽验收情况。
7.检查工程质量、安全控制措施落实情况，分析与法规规定、施工方案有无出入，向建设单位提出意见建议。
8.检查工程进度情况，分析与合同工期有无出入、主要原因和责任确定，向建设单位提出有利于工程进度控制的建议。
9.在造价管理、经济法规等方面为建设单位提供咨询服务。
10.检查并收集工程竣工决算资料，督促参建各单位规范、及时地编制和整理相关资料。
（三）在跟踪审计的基础上实施竣工决算审计。 三、跟踪审计的实施方法
由于跟踪审计工作量非常大，审计机关人员编制有限，通常组织社会中介机构实施审计。由审计机关熟悉投资审计业务的人员担任审计组负责人，带领社会中介机构专业人员组成审计团队实施审计。跟踪审计步骤与其它审计项目一样，也需要编制年度计划、审前调查、编制审计方案、审计实施、审计报告，审计实施过程也需要审计日记、审计证据、审计底稿等内容。由于跟踪审计持续时间长，审计期间须及时迅速向被审计单位反馈意见，审计报告的模式与其它审计项目有较大的区别。除通常的审计结果文书外，根据项目情况常使用阶段性的审计报告（如年度审计报告、季度审计报告、对部分单项工程的审计报告等）、针对某一事项的专题报告、审计建议书、审计组建议单（函）等文书形式。
（一）审计组建议单（函）
为及时发现并纠正问题，实现“不等亡羊先补牢”，避免造成不可挽回的损失，跟踪审计期间，审计组需对发现的许多零星、具体的问题及时提出反馈意见，采用审计组建议单（函）的形式向被审计单位提出意见，避免了审计机关文书复杂的程序，在不影响工程进度的前提下纠正问题。
（二）审计建议书
对于审计发现对重大问题，审计组建议单（函）力度不够，不具备相应的法律效力，由审计机关向被审计单位出具审计建议书才能达到更好的效果。在被审计单位拒不接受跟踪审计组提出口头或书面建议的情况下，也可由审计机关向被审计单位出具审计建议书，并抄送纪检、监察、行业主管等部门，巧妙借助其它部门的力量。
（三）审计报告
跟踪审计的报告除审计结果报告外，还包括阶段性审计的报告（如年度审计报告、季度审计报告、部分项目审计报告等）、专题报告等形式；根据实际情况，报告可以抄送是本级政府、行业主管部门等单位。
五、跟踪审计的风险防范
审计风险通常是指被审计单位的财政收支、财务收支存在重大错弊而审计人员没有发现，作出不恰当的审计结论的可能性。但政府投资项目跟踪审计的风险不仅如此。在跟踪审计期，审计人员参与了对决策管理过程的监督，如果审计人员素质达不到审计项目的要求，不能针对问题及时提出合理的意见建议；或者角色定位出现偏差，提出的审计建议不恰当，都
会给审计机关带来风险。通过准确定位跟踪审计职能，提高人员素质，强化审计过程管理，审计风险是可以控制和防范的。
（一）跟踪审计风险常见的形式。
1．审计人员越位参与建设项目的决策。许多重点建设项目前期报告会跟踪审计人员都会参加，审计人员如果作出项目是否可行的意见，或者在没有具体掌握有关资料的情况下在项目报告上签字，就会带来审计风险。
2．审计人员越位参与建设项目的管理。在跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个重要控制环节，审计人员频繁地介入建设现场进行审计，提出审计建议，履行审计监督职责，促进被审计单位纠正和改进工作。但是这一审计模式很容易使审计人员偏离正确的定位，而侵入项目管理者的职责范围，造成审计工作不应有的越位，审计监督职能难以发挥。
3．审计人员职业判断出现偏差。建设项目情况复杂，审计人员由于知识水平原因，作出错误的判断；或者被审计单位不积极配合，提供的资料不真实或不完整，使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，作出错误的判断，都会使审计风险增大。
4．审计人员因工作疏忽造成的风险。跟踪审计工作业务量大，事务繁杂，时间紧、要求急，如果审计人员工作不细、取证不到位、审计方法使用不当、审计程序不合规，审计的客观性、公正性受到质疑，从而形成审计风险。
（二）跟踪审计风险防范措施。
1．准确定位审计监督职责。审计的职责不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，是通过对上述工作的审计监督，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。审计人员应与被审计单位明确划清各自的工作职责，做到各行其是、各负其责，避免因越位而引发审计风险。
2．完善工作机制。一是整合审计资源。充分利用社会中介机构力量，组织熟悉工程管理的外部专家参与审计。二是完善跟踪审计制度和程序，主动规避审计风险。从实际出发，借鉴现有审计规范，制定跟踪审计操作规程，并要求审计人员严格执行，做到不该说的不说、不能做的不做，防止越俎代庖，从制度上保证跟踪审计规范、有序地开展。
3．严格质量控制。按照审计署6号令等要求，结合跟踪审计特点，建立全过程质量控制制度，严格质量检查和责任追究，确保审计证据充分、审计报告真实、审计结论可靠、审计意见可行。
4．强化队伍建设。一是注重人才培养。采取内部培养、充实力量、外聘人员等多种渠道，加快固定资产投资审计人才队伍建设；同时，加强审计人员的专业素质培训，进一步更新固定资产投资审计人员审计观念、知识和技能，提高工作能力和水平，使人员素质与审计任务相适应。二是加强廉政建设。跟踪审计会涉及施工、供货等单位的利益，且社会中介机构人员管理难度较大，容易出现权钱交易等腐败问题，审计机关应保持高度的警惕性，强化审计纪律教育，严格内部监督机制，督促所有审计人员遵纪守法。