府。我们理解，单纯的外包类和最终私有化类，即社会资本承担责任过小或过大的形式，可能都不是国内主推的PPP 模式。
共同成立特别目的公司SPV 可能是PPP 推广的主要组织形式。很多PPP 的研究文献中提到成立特别目的公司，即所谓的SPV来作为PPP 项目的建设和运营主体。这种具体的PPP 组织形式在财政部76 号文并没有明确提及。不过国务院43 号文中提到PPP 时称，“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”财政部在针对43 号文答记者问中还提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP 将主要以SPV 为载体来实现。简单而言，SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，政府以该机构为载体引入社会资本，双方对公共产品或服务进行共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再将项目移交给政府。
预计政府部门在PPP 模式中的职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。正如上文所提及，76号文要求政府部门的角色主要在于必要的政府付费（最低需求风险）和价格质量监督。另外《通知》还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持”。说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用。14 年11 月国务院下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出?改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设?。政府对于投资主要是支持和带动作用。
社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。财政部76 号文规定，PPP 的通常模式是“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”；与发改委《指导意见》中明确“社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、运营、维护等”的精神相一致。国务院43 号文规定，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”财政部《操作指南》明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。”
这里需要注意的是，由于中国很多商业化的企业是国有控股的，所以PPP 的合作方应该不限于民营和外资，也包括商业化的国有企业。实际上目前关于PPP 的规范文件并没有将合作方定义为私人部门，而是定义为“社会资本”，并没有排除国有企业。关于社会资本的范围，发改委和财政部相关文件表述略有不同，发改委14 年12 月下发的《指导意见》中规定“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、
民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。”；财政部《操作指南》规定“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。我们理解该规定主要是为了避免PPP项目中引入的合作方都是与本级政府关联度很高的平台或国企，从而使公私合作形式化，但对于非本级政府控制的商业化国企作为社会资本应该是不排斥的。发改委更是明确国有企业属于合作方范围，只是没有明确“符合条件”的定义，为后续进一步规范留有空间。
图表4: 国内将推广的PPP 基本模式
综合来看，国内推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切。在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。单一部门“重建设、轻运营”的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。PPP 模式下，由于私人部门需要全程参与到项目设计和运营中来，两者的目标更加统一，可以更有效地避免不同环节前后脱节的问题。
多变的合作方式只是表现形式，提升公共品的供给效率才是核心
PPP 的概念中有两个核心要素，一是公私合作，二是公共产品。上文论述的其实主要都是围绕着前一个要素，即公司双方合作的各种形式。但合作形式其实只是PPP模式的表现，其本质或者说PPP 存在的意义是为了更好地提供公共产品。按照经济学理论，纯公共品由于具有非竞争性和非排他性的特征，不适合完全由私人提供。因此即使是PPP 中私人承担最大风险的“私有化类”项目，政府也必须承担对于公共品质量和价格的监管职责，这也是私有化类PPP 与一般商业类私有化项目的主要区别。而由于很多公共品只是部分地具有非竞争性或非排他性特征，而且政府在独立提供公共品时，由于“既作运动员、又作裁判员”，也会导致公共品提供效率低下的问题，这就使得引入私人部门变得必要。公共品供给效率的提升，一方面表现为公共产品或服务量的增加，另一方面表现为投入产出水平的提高，即在同等产出质量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高质量的产品或服务。如果引入私人部门后，公共品的供给效率能够得到提升，即达到1+1〉2 的效果，那么就适合或者说应当采用PPP模式，否则就应该由政府部门独立承担公共品的供应职责。
从这个角度看，尽管广义PPP 可以体现为众多纷繁复杂的形式，但所有形式都应该体现出以下共同特征：一是公共部门和私人部门在合作中以提升公共品效率为一致目标。成功的PPP 模式必须建立在合作双方具有共同目标的基础上，这一共同目标就是更加效地提供公共产品或服务。公共部门以此目标实现公共利益和整体利益的追求，而私人部门也是在此目标前提下实现自身利益，而不是单纯追求商业利益最大化。二是合作中利益共享。作为合作关系，需要利益共享，能够提供优质、较低成本的公共产品或服务，符合民众的利益，也是公共部门的收益。作为合作方的社会资本，需要有一定的盈利以吸引其进入，但公共产品或服务的性质决定只能是合理的盈利，而非暴利。三是合作中风险分担。这其实是与利益共享相辅相
成的。PPP 模式能够有效稳定运行的关键，是让对风险最有控制力的一方承担相应的风险，且承担的风险程度与合理的收益相匹配。
从更深入的层次讲，PPP 是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不仅仅是一种合资形式，更不能简单粗暴地理解为单纯的融资工具。PPP 通过规范性的约束监督机制和引入社会资本的市场竞争机制，发挥公共部门和社会资本的双方优势，来控制全过程中遇到的各类风险，实现比单独行动成本更低对社会更为有利的结果。另外，政府的职能在此过程中单一的“运营者”或“治理者”向“监管者”转变，可以在促进公共品提供效率提升的同时，更注重公平与效率的有机结合。在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高公共部门资源的综合效率。PPP 模式的核心是建立一个具有创造性的节约成本、提升效率的服务提供方式，而不是建立创造性的消除政府账面债务负担的会计方式，即强调政府职能转变和公共资源使用效率，而不是单纯开创政府性项目融资渠道。
适合采用PPP 模式的项目类型
财政部给定了适合推广PPP 模式的项目类型，要求重点关注城市基础设施及公共服务领域。《通知》明确，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。” 现金流的来源可以是“使用者付费”，也可以是“必要的政府付费”，但首批示范项目以“使用者付费”类型为主。PPP 项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费，二是完全由政府支付服务费用，三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴。《通知》在描述PPP 的通常模式时称，该模式是“通过‘使用者付费’及‘必要的政府付费’获得合理投资回报”，说明这三类支付方式都是可以的。不过《通知》在开展项目示范部分内容中提到，“财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以‘使用者付费’为基础的项目进行示范”，说明首批示范项目还是以纯“使用者付费”类型为主。
发改委对于PPP 模式适用范围限定在公共服务和基础设施类项目。发改委14 年12 月下发的《指导意见》指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”并且里列举了可以推行PPP 模式的领域包括“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目”，此外还指出了“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP 模式建设。”后期发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》指出适用范围和领域为“中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。”现金流来源方式主要包括使用者付费、政府付费、其他开发经营权益三种，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》中明确指出特许经营项目的收益取得方式包括“1.对提供特许经营的产品或者服务向用户
收费；2.政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益；3.政府给予相应补贴或政府采购服务；4.经县级以上人民政府依法批准同意的其他方式。”
财政部和发改委都要求采取PPP 模式要在提高公共品质量和效率的前提下进行，体现了PPP 的核心本质。财政部76 号文要求认真做好项目评估论证。“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。”发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》第四条特许经营的条件中指出，实施特许经营的基础设施和公用事业项目应当“能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。”