制度移植与本土情结：中国近代早期选举制度检讨?
[摘 要] 选举制度是现代民主政治的基石，它为国家权力的过渡提供了和平途径，也为公众寻求影响公共政策途径和选择政府创造了条件。选举对于政治文明建设的积极意义，在近代中国同样得到了体现。但这种政治文化毕竟不是本土政治文明演进的结果，而是当时国内急遽移植西方政治制度的成果之一。在移植过程中，由于受到中国传统的政治文化、政治系统的稳定性、军阀强权政治等多方面的制约，近代选举制度的政治效应大打折扣。
[关键词] 制度移植；本土情结；合法性；信任危机
选举是民主政治的决定性开端，是民主制度运行的重要方式和基本保障，是宪政国家政治过程中的一个关键环节。亨廷顿指出：“公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件”[1]。考察西方资本主义选举制度几百年的发展历程，不难发现它对巩固西方民主制度，维护资产阶级政治的稳定，促进西方国家社会、经济的发展，起着非常重要的作用。
近代国人为了应对西方资本主义文明对中国传统社会强力冲击引发的“千年变局”，通过“师夷长技”，寻求国家近代化的道路。在这一过程中，知识精英对西方民主政治思想的认识不断加深，并有意识地将西方民主政治制度移植进来，选举制度即包括在内。从1912～1913年第一届国会选举、1918年的安福国会选举，到新新国会选举，近代早期国人对选举制度的实践几经波折，起伏跌宕。真正追求民主政治的人，如宋教仁等，想利用它在近代中国实现政党内阁，从而逐渐促使政治权力交替能以和平方式进行。但政治强人袁世凯、武人段祺瑞等则将选举作为一种维护个人权力的工具、手段。在中国这个缺乏民主传统的国度里，民主选举制度的实践，无疑对中国民主政治的发展产生了重大而深远的影响。
一
中国近代选举制度不是本土政治文明发展的结果，从某种意义上说，是对西方选举文化的移植。西方近代选举制度是资产阶级在与封建君主制的长期斗争中发展、成熟起来的，对西方国家政治制度的变革、政府执政理念的世俗化以及民众政治参与的扩大化等产生了巨大的推动作用。选举对于政治文明建设的一般意义，在近代中国也得到了体现。约略而言，近代中国运行选举制度的积极意义主要有如下几方面：
第一，国会选举为民国初期政权的建立提供了一定的合法性基础。
近代选举是建立在资产阶级“天赋人权”理论和人民主权学说基础上的一种制度形态。根据近代西方选举理论，选举中的投票被视为一种订约行为，是国家权力的形成过程。政府合法性的基础来自于人民的“同意”，这种“同意”是通过选举表达出来的，正如乔·萨托利所说：“它通过选举而支持得到同意的统治”[2]。民众对选举的参与，表明他们愿意接受这一制度，同意在现行制度下通过选举作出或改变他们的选择，而不试图以其他方式（如暴力）来变更现状。因此，选举被公认为权力移交的唯一合法的手段。
中国传统政治为皇权政治，辛亥革命打破了两千年来“家天下”的世袭王朝体系，导致了政治权势的大转移，给整个国家、社会带来了前所未有的震撼。在政治层面上，它不仅留下了政治体制创新的空间，也使权力合法性的认可途径发生了变化。吴虞在新旧政权交替之 ?
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后就指出：“吾国之历史当别开新纪元，断非前此循环之局所能继续。”[3]宋教仁则将国民与民主共和国的关系作了充分地说明，他指出：“吾国今日为共和国，共和国必须使民意由各方面发现”，“天赋人权，无可避也”[4]。1912年3月，南京临时政府公布了《中华民国临时约法》，这个法案以国家宪法的形式明确宣布中华民国的总统和政府通过选举产生，从根本上颠覆了传统皇权统治的基础，确定了人民主权的原则，对于中国近代民主政治的走向产生了不可逆转的作用，以《临时约法》为象征的“法统”也成为民国初期政治斗争的焦点。
第二，国会选举拓宽了国民政治参与的渠道。
民主政治必然是民众参与的政治，选举及投票是民主政治建设的重要途径。西方民主国家经过近二百年的发展，选举与投票已成为民众自觉的政治行为，成为一种政治生活。在近代中国，选举能否顺利发展成为人们的一种生活方式，成为民主政治的基础，这就需政治系统接纳民众的参与，给民众提供一个活动的舞台。正如V.奥斯特罗姆等人所说，“民主的习俗必须加以培养，而这一点只有通过有意义的公民参与才能做到”。在亨廷顿看来，“区分现代化国家与传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”[5]民国建立之后，民众在选举方面表现出前所未有的政治参与意识，政治体系对参与势力的容纳程度也有了显著改善。第一届国会选举过程中，调查登记的选民有4000余万人，占人口总数的1/10左右，比清末谘议局选举时的选民比例扩大了24倍，与资本主义国家早期议会选举的选民比例相比也不算低。第一届国会选举，尽管不是全国范围内的普选，但对选民资格的要求远低于清末谘议局议员的选举，这就大大降低了民众参与政治的门槛，扩大了政治参与的广度，而且众议员选举在初选时以县为单位，在县以下分区选举，如此划分选区，也便利了民众投票，加大了民众政治参与的强度。这样一场全国范围内的选举，无疑为地方普通民众参与国家政治提供了合法性的途径。人民平等、人民有权决定国家事务的观念由此得到较广泛的传播。
第三，国会选举为民众和地方政府提供了一个接受民主政治教育的机会。
《临时约法》明确规定，国家主权属于全体人民，人民有选举自由。通过国会选举的实践，民众逐渐熟悉选举程序，按照选举规则写票、投票，甚至通过选举诉讼维护自己的选举权利，这一系列选举行为本身就是对民主运作程序的适用，对民众而言，实际上是一种民主政治的启蒙。因此说，选举是训练民众的民主操作技术和权利意识的有效手段之一，它不仅具有工具性的价值——选出政治精英分子，更有价值的合理性——民主。正是通过参与选举活动，民众得以了解民主政治的基本知识和规则，认同民主政治的价值和功能。
选举对于地方政府来说，也是一次全方位的挑战。在中国传统政治体系下，行政授权是自上而下垂直的，地方政府的政治功能主要是教化民众，维护地方治安，完成交粮纳赋的任务。对于民众的利益诉求，地方政府鲜有关注，地方政府在整个政治系统中所发挥的作用是单向度、命令式的。随着共和政体的确立，政治动员的扩大，民众自主意识的觉醒，地方政府的政治职能必然发生改变。在选举过程中，地方政府作为选举的组织者，不仅要采取各种方式对民众进行动员，而且还要具体策划选举事宜：从选民调查到登记，从选区划分到投票所的建立，从选举经费的落实到选民投票，从选票统计到选举结果的公布，都要求地方政府按照选举程序逐步进行。对于选举过程中层出不穷的选举诉讼以及选民维护选举权的事件，也要求地方政府查明实情，公正处理。政治选举是一项系统工程，对于组织与管理选举的各级政府而言，通过处理各类选政事务，也使自身对于民主政治运作方式有了切身体验，这无疑有助于有关官员民主理念的培养与发展。
二
西方国家的选举制度是源发性和内生性的。而中国近代早期所实行的选举制度则属于次生性的。西方选举制度在近代中国的移植和实践反映了当时精英分子对西方民主政治制度的
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因应与追求，但凄风苦雨的民国政治最终未能使这朵异域的鲜花在中国土地上盛开，而是过早地凋谢了。从第一届国会选举到由选举出来的国民代表推戴袁世凯为中华帝国的皇帝，从安福俱乐部全盘操纵下的第二届国会选举到曹锟贿选总统，选举已逐渐失去其意义，最终沦为军阀手中的工具。对于近代选举制度在中国的变异，人们会从不同的角度进行诠释，但有一点是不能忽略的，即一种政治制度的移植不能忽略其存在的社会条件，它必然受到被移植国家政治文化、社会经济的发展水平、民众受教育的程度等多方面的制约。
中国近代早期选举制度的发展深受中国传统政治文化的制约。著名政治学家托克维尔就非常强调传统政治文化中民情和习俗对民主政体的影响力。他说：“欧洲人夸大了地理环境对于民主制度耐久力的影响。过分强调了法律的重要性而过于轻视习俗的重要性。??我认为物质因素的贡献低于法律的贡献，而法律的贡献低于习俗的贡献。”[6]在中国传统社会中，受中国传统臣民文化和宗法意识的影响，民众普遍缺乏独立、自主的精神，更多地表现出逆来顺受、俯受听命的奴性心态。在王权的绝对权威下，人民无法参与政治，无法从合法的途径来取得改造政治环境的权利，即使不满政治现实，也没有渠道来表达，他们游离于国家政治体制之外。在政治系统的政治输入、信息反馈与政策输出等环节中民众的参与是缺位的。这种政治文化环境抑制了民众的政治参与热情，淡化了民众的政治主体意识。文化惰性造成的沉重的政治遗产，深深影响着民国初年的民众思想观念。曾被北洋政府聘为宪法顾问的古德诺对此说道：“中国数千年以来一直习惯于专制制度，??从未有过大选的经验，在这个国家甚至从未有过任何形式的选举”，“要指望他们在短短数年之间建立起一个共和制的国家，其难度可以想象。” [7]在选举过程中，大多数民众既不知道国会为何种制度，对国会选举自然也非常冷漠，“语以代议制度之善，及国会选举之不宜草率投票，则皆瞠目而不解”[8]
。科恩指出：“在某一社会中，如自己缺席的未参与者为数很多，则可能说明该社会没有实现我所谓民主的心理或气质的条件。”[9]可以说，中国民众在政治生活中缺乏的就是这种民主的心理和气质。
民众教育水平的低下对中国近代选举制度的制约也是非常明显的。美国当代政治学家阿尔蒙德和亨廷顿在研究发展中国家公民的政治参与时，认为教育与政治参与的关系最为密切。亨廷顿得出结论：“按平均数来说，每多受一年教育，个人积极参与程度（评分范围为0－100）约增加2.5分。”[10]选举作为民众参与国家政治事务的重要途径，选民和候选人的教育水平无疑将直接影响到选举的质量。民国时期，我国国民的教育水平是较低的。以识字率为例，吉尔伯特·罗兹曼在《中国的现代化》一书中认为这一时期中国国民的识字率大概在5%～30%之间[11]。这一水平远远落后于同一时期的西方各国。英国在1870年就开展了义务教育，到19世纪末，文盲几乎绝迹。而美国在1800年前后，全国识字率达到65%。20世纪初，有一位教育提倡者对当时中国国民的教育状况作了这样的描述：“（人民）大半不识字，书不足以记名姓，数不足以计米盐，目不识图册版串为何物，耳不辨权利义务为何等名词，见官府示谕，茫然不知赤文录字竟作何语。若是者，何为耶！”[12]落后的教育水平，必然影响到民众的政治参与能力。正如当时的一位普通教员所说：“知识不能愈乡之庸愚，忽委以根本基础之重任，竟为狡劣陋者略施伎俩而垄断。而国会为立法之机关，政治之良窳，法律之臧否依赖之。试问人人知选举之意义乎。”[13]对因教育水平低下而处于社会下层的民众来说，由于掌握的信息有限，或迫于生计，他们中很少有人会花许多的精力去关注政治问题，或欲通过选举等参与途径来对政治建设施加影响。另一方面，受教育程度低下的民众在国家政治系统建设中又极易受到当政者的排斥或愚弄，抑制了他们对政治公共性的认识，增加了他们对国家政治建设的疏离感。因此，科恩说：“缺乏基本教育时，可以自称为民主，但实际上很难实现民主。”[14]
一个国家的经济发展水平无疑也会对民主制度建设产生影响。在西方国家民主政治发展的早期，资本主义经济的确立带来了城市的繁荣、商业的发展，随着中产阶级的崛起，近代
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文明日益滋长，个人主义、自由主义、天赋人权、民主等思想逐渐浸入人心。正是由于资本主义商品经济的空前发展，资产阶级地位的提高，促进了资产阶级人权政治思想的传播，选举权的扩大，从而使资产阶级选举制度能较早地在英、法、美等国建立起来。
近代中国，资本主义经济远没有得到充分的发展，先天不足，后天多舛，根本就不可能替代旧式的自给自足的小农经济。据统计，辛亥革命时期，代表新兴力量的资本主义经济，在整个国民经济中所占的比重只有2%，而代表传统力量的封建经济则高达90%以上。当资产阶级民主思想传入中国的时候，面临的是严重滞后的经济环境。西方资本主义发展时期，资产阶级所提倡的自由、平等、公正等价值观，体现资本主义私有制的“天然权利”意识，无法在中国找到丰厚的经济与社会土壤，也很难在中国传统社会中发挥其政治导向作用。同时，近代中国屡遭侵略，政局不稳，国是蜩螗，中国的经济发展受到极大限制，“举国皆穷”的窘境越来越严重。据西方学者统计，1870～1913年中国GDP增长率为0.53%，人均GDP增长率只有0.10%，而1913～1950年，中国GDP增长率则为－0.02%，人均GDP增长率为－0.62%。[15]民国时期的北京政府，财政长期处于亏空状态，不得不靠发行内、外债维持政府的运作。据千家驹的统计，自1912～1926年，北京政府共发行了28种公债，实际发行额达612,062,708元[16]。大多数民众能维持养家糊口的生活水平已非易事，又怎会有闲暇去关注政治，参与选举呢？正如科恩所指出：“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，??如果群众中大多无衣无食，或者疾病缠身，指望这样的群众实行真正的民主，那是幼稚的”[17]。
三
中国近代早期选举制度的移植除了受传统政治文化、衰弱的经济、低下的教育水平等基本的因素影响外，还与政治系统的稳定性、军阀强权政治的干涉息息相关。
政治系统的稳定性也将直接影响到一国民主制度的发展。无庸置疑，一个稳定的政治环境，会给民众带来安全感，选民在投票途中不用担心有流弹从头上划过，也不用担心有散兵抢劫钱财。而在一个社会动荡、政治纷乱的政治系统中，普通民众的人身安全都不可能得到保障，更不可能奢望他们积极参与政治，踊跃参加投票。近代中国的政治环境一直处于不稳定状态，辛亥革命虽然摧毁了封建体制，建立了民主共和国。但随之而来却是两度帝制复辟，各路军阀以武力角逐中央政权。熟悉中国国情的古德诺就指出：“中国的真实状况就是它是一个被军事独裁者们统治着的国家，在企图实现西方式民主政治的革命之后，产生的却是一批军阀，他们才是这个本来和平主义的国家的最高统治者。”[18]辛亥革命以后出现的严重政治危机和混乱局面，断断续续地一直持续到三十年代中期。据统计，从1912～1928年的17年中发生的较大规模的战争竟达140次之多，几乎波及全国所有的省市。有人为此撰文指出：“凡此战争，直接间接无不以人民为其牺牲品，乱军所至，鸡犬为罄，炮弹所及，庐墓皆墟。然而中国古朴之人民，二十余年来，惟长期困顿于水火之中，宛转于铁蹄之下，吞声饮泣敢怒而不敢言。——这样，又能算是一个现代的国家吗？”[19]如此动荡的社会环境，必然影响到民众的政治参与。如第二届国会选举就是在南北分裂的情况下进行的，西南五省为了抵制段祺瑞，树起了护法的旗帜，在广东成立了非常国会。而段祺瑞一方面重造国会，另一方面则想借助武力统一南北。在这样的政治环境下，民众的参与是非常有限的。当时的报纸指出：“山东、如陕西则有土匪猖狂，为害甚烈，疆吏既剿匪之是急，人民亦避难之未遑，安有暇日闲心计及选举。虽经中央迭电敦促，仍属置若罔闻。??江西、福建两省亦在军事进行之中。东三省及新疆方面更值边防紧急之际，未能如期举办，自亦势所必然。”[20]这种情形下，民众当然不可能抱着从容的态度，怀着对当政者的信任而积极参与政治。在他们之间充斥的更多是对政府的怀疑、失望，甚至憎恨，在政治参与的表现上或是逃避现实、裹足不前，或是消极对待，冷漠处之。
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民国初年的军阀强权政治对选举过程与结果的强行干涉与有意破坏也是造成该项制度移植失败的一个重要原因。在第一届国会选举时，发生了“宋教仁案”。“宋案”的发生，表面上是袁世凯与国民党政见之争，实际上是民权与军权的较量，“宋案”也成为民国初创时期民主政治发展的一个转折点。1916年袁世凯复辟帝制失败后，整个国家陷入了极度混乱之中，“辛亥革命后一段时期内代议制政府所具有的蓬勃生机，现在已不复存在了。”[21]强权和实力成为袁世凯死后北京政府时期政治游戏的基本规则，民国初期作为自由主义话语符号的宪政、国会、政党、选举尽管仍然存在，但已没有多少民主的内涵，不过是军阀政客玩弄的政治标签而已。
中国近代精英分子在将西方选举制度移植到中国之际，一厢情愿地希望通过票选建立民主共和政府，将军权政治纳入宪政轨道，这无异于与虎谋皮。从遗传学和生物学理论分析，移植要取得成功，则受体必须对移植器官或组织克服无异体排斥反应，使移植体最终与受体有机地融为一体而成活[22]。政治学领域的制度移植，其原理也是类似的，一项政治制度能否移植成功，取决于接受移植国家的原有体制及其生存环境是否对其有“异体排斥”。选举制度作为西方民主宪政制度的重要组成部分，经历了一个较长的历史演进过程，已与各国政治、文化、民情、风俗融为一体，当它移植到近代中国时，社会土壤远不能给它提供必要的养分，冷漠的民情，专制的传统，纷乱的政党，动荡的政局，尤其是军阀强权政治的破坏，使西方选举制度在移植过程中遭到了严重排斥，从而使其效能得不到充分发挥。谢里登在总结军权时代的历史时说得非常好：“士兵是军阀唯一的选民。”[23]当一个国家的政治主要是通过军事强权来表达时，建立在平等、公正、竞争基础上的西方选举制度自然不会受到重视。当无法抗拒时，选举就成为了一场表演。政党、政客、军阀、官僚是这场表演秀的主角，选民们“在选举仪式上仅仅是一些观赏节目的旁观者，??整个选举过程没有真实的选择。这样，自由选举并不导致较大的社会或政治的变化，而仅仅是使老式的寡头或新式的精英的统治合法化”[24]。
在民初选举制度的移植过程中，大量涌现的贿选现象也使选举制度遭遇了严重的信任危机。尤其是安福俱乐部所操纵的第二届国会选举，贿选之严重为世人所诟病。当时英国驻南京领事翟比南形容众议院第一阶段的选举是“贿赂与流氓行径的大暴露”。他写道，“象大米、豆饼和其他可出售的商品一样，当地报纸每天都登有选票的行情及市场波动情况”[25]。进行贿选的不仅有军阀、政客，也有党派代表。例如在第一届国会选举中，共和党、民主党、统一党，乃至于国民党，为了各自的政治利益，莫不进行贿选，引起民众的极大不满。贿选最大的危害在于破坏选举信用，败坏社会风气，使人们对以公平、公正为原则的选举乃至选举制度丧失信任。选举本身体现了双重的社会功能：政府不断寻求民众对其合法性的广泛认可，而公众也在寻求选择政府的发言权。这两种社会功能的实现是建立在公正、公平的选举基础之上的。人们之所以对选举予以期许和信任，就在于他们普遍认同通过选举这一规则最能产生被公众接受的国家机关及其组成人员，给予其行使权力的合法性。而在现实选举中，选民却为区区几毛钱、一张饭票、一碗面粉就卖出自己的选票，这无疑是对这一政治信用的破坏。尤其在第二届国会选举中，就连中央选举会的一些有学识和名望的选举人，居然也为几百元的卖票费与安福俱乐部、交通系各派讨价还价，恬然不以为耻。对此，时人不无感慨地说道：“教育部之言曰，学足以救国。??然而此次选举，不惜以数百金牺牲其高尚主张，卖去大学尊贵之身份。求学时代见微利而动，则他日舍学而执国政，利之来诱有千百倍于票价者，能不以今日卖票之技，卖其他一切者乎？”[26]言下之意，这些寄托中国宪政革新希望的知识精英为了眼前的微利都可以出卖人格，丢弃信仰，将来如果执掌国政，还有什么不能卖的呢？他们的贿选行为，对于第二届国会的选举信用和整个社会道德风气所带来的负面影响是极其恶劣的。怪不得当时有人将国会议员称之为“人奴”、“猪仔”。虽然用词不免过于刻薄，但也较真实反映出国会选举的实际情况。一个具有民主形式的政治结构，并不一定
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能够保证充分的社会公正。在这种情况下，民众自然会对民主政治产生深深的失望。
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