任甚至天生懒惰的人。这是不对的，中国穷人绝大多数勤劳、本分、责任性强，他们之所以受穷在很大程度上是因为受到既得利益集团的阻挠，机会缺乏所致。社会保障制度可使他们中的悲观者前行，他们中的无力者有力，增强他们的机会，从而为他们创造一个尽可能公平竞争的起点。
维护规则公平。规则公平指一视同仁，既不能对弱势群体歧视，又不能对特权阶层倾斜。通过社会保障机制，重点保护社会的极端贫困人口(即在绝对生存需求线下的群体)。因为和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体，从风险管理获得的保护也是最不完善的。这就意味着，不实施社会保障，他们可能落入所谓“贫困陷阱”之中，形成恶性循环。
调节分配公平。我们说，分配公平提高效率，分配不公损害效率。当前，一些国有单位之所以效率低下，很大程度上与分配不公有关。那么，社会保障通过收入再分配的功能进行调节，可以在一定程度上减少差别，缓解社会矛盾，有利于社会稳定。 2.扶贫的困难、挑战、途径（P394） 困难：
第一，目前农村还有将近3000万最难脱贫的绝对贫困人口。
第二，我国现行的扶贫标准太低，基本上只是维持生存的最低标准费用。如果采用目前国际通行的按购买力平价来计算的人均每天1美元的标准，中国农村在1998年底仍然有1.06亿贫困人口，占农村人口的比例大约是11.5%，农村扶贫任务还很艰巨。 第三，经验表明，以县为单位的瞄准机制导致了扶贫基金的不公平分配。
第四，扶贫开发工作中，中央政府优先的扶贫资金的确存在被截留和挪作他用的问题。 第五，过于强调农业开发的扶贫策略正面临着市场风险加大、农业比较收益低、农民务农意愿减弱以及环境保护等的挑战。
第六，扶贫开发工作中对于贫困农户的主动参与问题重视不够。 第七，民间组织在扶贫开发工作中的作用还没有充分发挥。
第八，脱贫农户还具有很强的脆弱性，抵御风险能力差，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。
农村扶贫开发目前存在的主要问题
（一） 贫困人口返贫现象比较严重14-16 （二） 贫困地区自我发展能力不足16-18 （三） 政府扶贫资金利用效率不高18-20 （四） 扶贫开发主体的多元化不够20-24 三、农村扶贫开发存在问题的解决对策24-38
（一） 提高贫困人口的综合素质，增强贫困人口脱贫致富的本领24-27 （二） 加强贫困地区基础设施建设，提高贫困地区自我发展能力27-30 （三） 增加扶贫资金投入，严格扶贫资金管理，提高其使用效率30-32 （四） 坚持政府主导开发扶贫，广泛动员社会力量参与扶贫开发32-35 （五） 实施“整村推进”战略，把扶贫开发同建设社会主义新农村结合起来
11月16日，国务院新闻办发表《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，它是自2001年中国政府发布《中国的农村扶贫开发》白皮书后，对中国农村扶贫开发工作的一次总结。
该报告指出，十年来，随着中国国民经济平稳较快增长，以及综合国力的不断增强，国家不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执行力，从而使中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。此外，该报告还强调，当前制约中国贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，诸如扶贫对象规模大、相对贫困问题凸显、返
贫现象时有发生、集中连片特殊困难地区发展相对滞后。扶贫开发仍是中国政府一项长期而艰巨的任务。
概言之，一方面，近年来我国的扶贫开发工作取得了显著成就，且面临难得的历史机遇和有利条件；另一方面，未来我国开展扶贫工作将面临各种严峻挑战和尖锐问题。中国农村扶贫开发所面临的挑战和问题主要体现在以下几个方面： 一、绝对贫困人口脱贫难度加大 经过多年的扶贫开发工作，我国广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改观，那些处于自然资源条件相对较好地区的贫困群众也大多摆脱贫困，解决了温饱问题。但不可否认，我国多数贫困地区经济、社会、文化落后的状况仍未得到根本改变，特别是居住在地域偏远、交通不便、生态环境恶化、自然灾害频繁地区的绝对贫困人口，脱贫致富的道路依旧漫长而艰难。具体而言，上述状况的出现主要源于以下几点因素：一是这些地区的贫困群众观念相对落后、文化技术素质较低，自身脱贫能力有待提高；二是人口分布相对分散，生存和发展的自然环境欠佳，生产生活条件难以根本改变；三是基础设施和社会服务功能很差，教育、医疗、卫生和文化设施等建设落后。总之，主客观因素的叠加，加大了剩余绝对贫困人口脱贫的艰巨性。新世纪以来，我国在不断增加扶贫开发资金，不断加强扶贫开发措施的情况下，贫困人口脱贫速度不增加反而逐年减缓的现象，也充分说明农村绝对贫困人口的脱贫难度日益增大。
二、脱贫人口脆弱，返贫现象易发 在解决绝对贫困人口问题的同时，反返贫成为我国扶贫开发工作中的新课题。统计数据显示，我国现有的贫困人口当中，近三分之二属于返贫性质。另外，在已初步脱贫的几千万人口中，由于多种不利因素的掣肘，他们仍然存在很大的脆弱性，并处于极不稳定的状态，甚至稍有冲击就会重返贫困境地。这种脆弱性主要体现在：第一，贫困人口多处于自然灾害多发或生态环境脆弱的地区，土地等资源质量较差，防灾抗灾能力相对不足，在特殊情况下，这些人极易返贫；第二，当前我国农村社会保障体系尚不完善，这也部分导致初步脱贫的低收入人群抗风险能力较差；第三，诸多尚未稳定解决温饱的群众自身综合素质较低、能力不高，以致很难迅速提高家庭收入和物质积累；第四，由于我国人口基数较大，在今后相当长的一个时期将面临极大地就业压力，这必然会影响到贫困人口的就业，使他们的生活蒙上阴影。此外，市场冲击、经济波动等也是导致低收入人口返贫的重要因素。
概言之，当微观层面的负面冲击如疾病、失业等发生时，初步脱贫人群很容易滑回到原来的贫困状态；而当宏观层面的负面冲击如经济危机、就业政策等发生时，他们也最容易成为返贫受害者。
三、非收入贫困现象比重趋高
国家统计局数据显示，2010年我国农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距为1.3万元，城乡居民收入水平差距比扩大为3．231：1。同时，农村内部收入差距也呈扩大趋势。无疑，城乡之间、农村内部收入差距的逐年拉大，导致了“马太效应”的凸显，即在经济社会发展过程中，部分贫困人口非但没有脱贫致富，其相对弱势地位反而更加突出。日益严重的“贫富差距”，一方面源于居民之间收入水平分布的不均等，另一方面也与当前多种非收入因素的存在密不可分。中国在几十年的扶贫开发过程中，在收人贫困减少方面成绩显著、在非收入贫困减少方面成绩欠佳的事实，就恰恰印证了这一点。近年来，城乡、区域之间基本公共服务水平差距拉大等非收入因素的存在，导致了农村返贫率提高和农村非收入贫困比重增加，具体表现为：由于农村养老、医疗、教育等方面制度不健全，诸多家庭因病致贫、因病返贫的现象时有发生，子女教育投入过大陷入贫困的境况屡见不鲜，另外，因未参保而产生的养老问题也日益突出??这些问题越来越引发我们的困扰与担忧。 四、扶贫资源投入效益递减
近几年，我国扶贫开发资金投入数目逐年增大，国家的、民间的和国际机构的扶贫资金每年都在300亿元以上，但据相关资料显示，我国扶贫资金投入的增加并未带来相应的扶贫效果，反而出现了扶贫开发边际成本加大、扶贫资源投入效益递减的趋势。笔者认为，上述现象的出现充分表明：在新的历史条件下，我国扶贫开发所面对的对象与以往相比，其贫困程度更深，脱贫环境更恶劣，而扶贫开发条件也更困难。一方面，当前以贫困区域为单位的扶贫开发战略，使国内贫困人口呈现出“大分散，小集中”的分布格局，这就直接造成了扶贫开发综合体系的分割，以及扶贫工作实际开展的“各自为政”。
另一方面，全国各地贫困人口的离散布局，也对农村扶贫开发工作提出了新的要求，首要的就是必须面对过高的监督成本问题。在扶贫开发“规划到户、责任到人”方案的具体实施中，存在着极难操作的复杂问题。此外，当前我国在扶贫资金的分配、管理和使用中尚未形成严格规范的制度，各级政府、中介机构、农户之间不可避免的会开展多重博弈，甚至出现挤占和挪用扶贫资金的现象，致使扶贫资源利用效率低下。 五、市场风险致贫、返贫现象凸显
经济发展过程中，市场风险致贫、返贫现象日益凸显，对此，我们务必要给予足够的重视。当前，导致农民贫困或者返贫的市场风险主要分为两类：一是农民承包经营中的市场风险。该类风险虽然源于市场本身固有的变化，但却与农产品生产经营特性密不可分。通常而言，由于农业生产周期相对较长，且生产决策与农产品上市销售在时间上被分割，由此所造成的农业生产周期性波动，就使得农产品生产经营的市场风险变得难以避免；二是农民非承包经营中的市场风险。科技进步、社会分工、市场经济及其各类产业的发展，给市场主体提供了广阔的经济活动空间和无限的商业机遇。改革开放后，许多农民正是利用上述空间和机遇，通过自主地支配和使用家庭所拥有的各类生产要素，独立地从事非承包经营范围的经济活动，而取得了可观的非承包性经营收入。但是，市场竞争的残酷事实表明，这些经营活动同样具有很大的市场风险，特别是对于那些所从事的非承包经营活动规模较大的农户，因其筹措和投入的资本数量较大，故他们一旦遭遇市场风险，就很可能会背上沉重的债务，导致贫困或者返贫。
另外，扶贫标准低也是当前我国扶贫工作中存在的一个突出问题。按照国家现行扶贫标准，2010年我国扶贫对象数目为2688万，占农村总人口的2．8％，比例显然不是很高。但如果参考“国际标准”来衡量我国贫困人口数目，规模就会扩大很多，由此对扶贫开发工作提出的要求也会相应变得更高。（窦宝国）来源光明网-理论频道)