协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此，最高人民检察院制定发布《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件，检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来，这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入2004年《中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、2008年《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划(2009—2012年)》。2009年2月，最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上，形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束，全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”，就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广；湖南株洲由市政法委牵头，市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会，负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进民众对司法的参与。
自2003年试点至今，人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有3137个检察院开展试点，选任人民监督员2.1万多名，监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看，这项制度发展较为缓慢，与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距：第一，尽管广安等地早在2006年就开始体制外试点，但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员，“自己请人监督自己”；第二，监督范围限于“三类案件”、“五种情形”，但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少，“五种情形”的监督又难以进行，监督范围须从必要性和可行性出发进行调整；第三，监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证；第四，监督效力不足，而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使，其实监督范围有限，监督后持反对意见的更有限，在经过一定的沟通程序后，人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的，应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权，人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定？当然，监督效力可逐步提升，内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性，策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前，不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态，如何突破目前制度的发展瓶颈，急需有关部门认真研究并指明方向。
(四)加强检察队伍建设和基层建设
2009年，加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《2009年—2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求，强调提升法律监督能力，向西部和基层检察院倾斜，培训趋于规模化、规范化，将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院
规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准(范本)》的制定以及在全国56个基层检察院展开的规范化试点，一定程度上有助于检察机关提升管理水平，推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则(试行)》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心，要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言，自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善，有利于促进检察官的自律，改进检察官的执法理念、作风和礼仪，培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束，健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。
《2009—2012年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设，就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础，关乎检察事业的整体发展。2009年检察改革把基层建设放在战略位置，抓住了重点。但该规划的出台只是第一步，其落实情况有待观察，并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展，而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。
此外，检察机关还大力推进司法便民。年初，最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并发布《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》，正式开通全国检察机关统一举报电话，健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制，为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件，许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题，仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策，积极探索刑事和解制度，推进少年司法改革，相关举措和评述参见法院改革部分。
四、司法行政领域的改革
——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新，也是社会治安综合治理工程的重要方面。自2003年试点以来，我国累计接收社区服刑人员37.8万，解除矫正18.5万，并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。2009年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议，总结试点经验，部署在全国试行社区矫正工作，联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。
该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益，有利于推进我国非监禁刑罚执行制度，落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主义传统根深蒂固，社区发展极不成熟，民间组织发育不良，参与社区矫正的民间团体和志愿者不多，民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因，我国社区矫正总体发展水平较低，在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程，
涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度，深入研究社区矫正的裁决、监督与执行，逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验，如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等，并立足中国实际，就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前，可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权，对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言，应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。
——监所体制改革取得一定进展。早在2003年初，国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见，提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，并在上海、湖南等14个省份试点，但成效不明显。2009年，随着政法经费保障体制的改革，第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。2008年开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中，14个省份组建了监狱企业集团公司，“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行，监社分离也稳步推进。
鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题，如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、以权谋私、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查；中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》；公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》，建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度；最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网，以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部，监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外，还应根据《国家人权行动计划(2009—2010年)》的要求切实保护“被羁押者的权利”，完善监管执法公开和监管事故公开制度，健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制，强化问责和惩戒机制；涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大，看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关，实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面，难以一蹴而就，但11月国务院法制办公布的《拘留所条例(征求意见稿)》已提及拘留所与看守所相分离，并强调执行拘留活动应接受检察监督。2010年，监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。
——大力推行法律援助十项便民措施。5月，司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动，
全面推行法律援助十项便民措施：努力扩大法律援助覆盖面；建立健全法律援助便民服务窗口；拓宽申请渠道；做好接待咨询工作；简化受理审查程序；方便群众异地申请；建立受援人联系告知制度；选择有利于受援人的服务方式；提高服务质量；主动接受受援人和社会监督。6月，第五次全国法律援助工作会议召开，周永康提出法律援助的“三个纳入”，即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月，《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。
自1994年法律援助制度建立以来，该项工作取得了一定进展，但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘，地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观，法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制性障碍：由于经费主要由地方财政保障，法律援助是一个“非创收”的弱势部门，不能给地方带来直接的好处，地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”，以及许多地方财力有限等原因，各级地方政府不可能增加太多经费；即使经费有所增加，在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务；法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台，虽然许多公益组织提供法律援助，但政府担心其带来麻烦而予以严格限制，制约了公益法律援助组织的发展，加剧了法律援助需求与供给的落差。因此，法律援助制度必须进行体制性改革。
此外，司法鉴定管理体制改革有所进展，司法部积极贯彻2008年中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》，完善司法鉴定机构认证机制，牵头成立中央政法各部门共同参加的国家级司法鉴定机构遴选委员会，在全国范围内统一组织开展遴选工作，确定了10家国家级司法鉴定机构。《人民调解法(草案)》报送国务院审核，各地继续推进人民调解制度的完善，如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系，力图整合全国各地人民调解的先进经验，实现多种纠纷解决机制的有效衔接，打造人民调解的“广安模式”。
结 语
2009年，根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，法院、检察院制定了今后五年的改革纲要，法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思，有条不紊地推进改革。过去一年，司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。
尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大，最终效果有待观察，但改革方向已明确并启动实施，近两年内应该可以取得较大进展。
不可否认，中国的司法改革仍然任重而道远。2009年的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善；绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计；某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思；某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退，甚至可能强化了司法体制的固有弊端，尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。但忧虑之中希望仍在：司法改革趋缓，却依然前行；尽管有反复和不足，但迈向法治和司法现代化却是大势所趋。
自1989年民事审判方式改革推行以来，司法改革大致可分为初步展开(1989年—1998年)和全面系统推进(1998年—2009)两阶段。2009年启动的新一轮司法改革，总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续，其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是，这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点，既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升，也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看，中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题，因此，1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中，三大元素——来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征)，源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征)，自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)——相互冲击、相互影响、相互交融，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向，融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势，一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。
2010年是司法改革的攻坚年，围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，新安排了30项改革任务，有望在优化司法职权配置上实现重点突破，在规范司法行为、监督制约权力、健全多元化纠纷解决机制方面取得新进展，在规范自由裁量权、重构上下级司法机关的关系、完善民事行政诉讼简易程序、完善刑罚执行法律监督制度、加强司法职业保障、完善刑事司法与行政执法执纪的衔接机制、规范司法警察管理机制、完善政法业务装备配备标准等方面出台新举措。我们期待新一年的司法改革立足国情，借鉴国外经验，向既符合司法发展规律又体现社会主义优越性并传承中华优良传统的社会主义现代司法制度继续迈进，使中国司法制度不仅适合国情和具有中国特色，也具备现代司法制度所必需的公正、效率、权威、中立、独立等特征。我们更期待，中国未来十年的司法改革取得突破性进展。我们相信，这
是一个走向法治的新时代。司法改革的道路尽管会有阻碍和曲折，但法治理想已深入人心，迈向现代司法制度的目标不可逆转。