职工基本养老保险关系转移现状的思考
褚福灵
? 2013-04-08 11:31:01 来源：《社会保障研究》2013年第1期
摘 要：职工基本养老保险关系转移接续办法的出台，为劳动者顺利转接养老保险关系提供了制度保障。该办法实施两年多来，工作进展基本顺利，但也存在转接不畅的突出问题。应当采取相应措施，进一步完善制度，由基于就业的“申请转接”向基于权益的“自动转接”转变，实现养老保险关系转移接续“一卡通”。
关键词：养老保险，转移接续，一卡通
2009年12月28日，《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发[2009]66号）发布，2010年1月1日施行。根据该通知精神，国家和地方人力资源和社会保障主管部门及时出台了相应的实施意见与业务操作规程，该项工作的进展基本顺利。该办法实施迄今，已经有两年多的时间。总体认为，施行基本养老保险关系转移接续的做法是正确的，成效是比较明显的，但也存在转移人数偏少、开具缴费凭证人数与实际转移人数差距过大等突出问题，彰显出该制度及其操作办法需要进一步完善。
一、养老保险转移接续现状不容乐观
1.转移人数明显低于预期
根据人力资源和社会保障部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《2010年全国社会保险情况》和《2011年全国社会保险情况》：“截至2010年底，全国参加城镇职工基本养老保险的职工人数为19402万人，其中农民工参保人数为3284万人，全国跨省转移基本养老保险关系29万人次，转移基金33亿元。”。“截至2011年底，全国参加城镇职工基本养老保险的职工人数为21565万人，其中农民工参保人数为4140万人，全国跨省转移基本养老保险关系79万人次，转移基金105亿元。”有关数据如表1所示：
根据2011年4月28日国家统计局公布的第六次全国人口普查数据，2011年全国流动人口为2.3亿人。根据2007年统计局发布的1%人口抽样数据，全国流动人口中大约1／3为跨省流动人口，而跨省流动人口中的91.2%为劳动力人口。照此推算，2011年我国跨省流动的劳动力人口为6992万人，2011年跨省转移人次的比重为1.13%。分析认为，在如此庞大的人群中，在劳动力流动规模化的大背景下，在2011年度仅仅跨省转移79万人次，转移的人数明显偏少。
2.实际转出人数大大低于应当转出人数
根据现行基本保险关系转移办法，对于跨省或者跨统筹地区的劳动者需要转出基本养老保险关系时，首先是“转出地”社会保险经办机构向转移的劳动者开具“养老保险缴费凭证”，劳动者凭此凭证到新的就业地即“转入地”办理基本
养老保险转移接续手续。如果转移手续得以顺利进行，“转出地”开出的“养老保险缴费凭证数”应当基本等于该地的“实际转出人数”。如果开出的“养老保险缴费凭证数”明显多于该地的“实际转出人数”，说明转移接续手续进展不够顺利，正如仓库开出了“出货单”但“货物没有实际发出”一样而出现“压库”现象。
根据2010年第四季度的统计数据，全国开具养老保险缴费凭证数为1139065张，但实际转出的人数为178999人，实际转出率：实际转出人数／开具养老保险缴费凭证数＝178999／1139065＝15.71%。数据表明，大概有85%的人正在等待转移，显然存在转移不畅的突出问题。
由于转出地养老保险缴费凭证已经开出，但养老保险转移手续并没有办理完结，有关资金并没有实际转出，没有真正做到钱随人走，没有实现养老保险关系的真正转移。如果这样的现象持续下去，参保人持有的养老保险缴费凭证有可能受损或者丢失，劳动者的权益难以真正保护，需要采取措施加以应对。
二、对现行养老保险转移接续办法的反思
1.转移不畅问题比较突出
职工基本养老保险关系转移接续办法实施两年多来，尽管取得一定成效，但转移不畅问题仍然比较突出。基本养老保险关系转移不畅的原因来自多方面，主要原因应当是认识问题。认识问题表现到两个方面：一是转出地区的认识问题，二是转移职工的认识问题。一些转出地区对转移养老保险关系的必要性认识不够，认为转出基金会损害本地区的利益，于是设置诸如先有接受单位后转移等一
些附加条件，导致养老保险关系转移不畅。一些职工对养老保险关系转移接续的重要性认识不够，开具转移凭证后并没有及时办理转接手续，甚至出现凭证遗失、损毁等情形，出现了“转移多接续少”的现象。
2.应由申请转移到自动转移
以“本地参保离职人数、领取养老保险缴费凭证人数、实际转出人数”的基本吻合为要求，由申请转接到主动转接，逐步形成基于“一卡通”的常态化、自动化的转接机制。之所以出现工作转移但养老保险关系没有及时转移，以及养老保险关系虽然转移但没有及时接续等现象，主要原因同基于以就业为条件的申请转接有关。也就是说，只有申请才能进行转移，只有再次申请才能进行接续。由于一些用人单位或者职工没有申请，或者没有及时申请，进而导致转移接续不畅。应当转变这种转移接续思路，由因就业而申请转接，到因权益而自动转接。
未来的改革目标是，由因就业而转移到因权益而转移，由申请转移到“自动转移”，由“凭证转移”到“一卡通”转移。劳动者因参保缴费而累计基本养老保险权益，通过参保缴费自动将这种权益累计到可以通存通兑的权益凭证上和社会保障卡上，劳动者持有社会保障卡，卡随人走，钱随卡行。劳动者再次就业时通过刷卡注册自动接续基本养老保险关系，在任何社会保险网点都可以转接社会保险权益，由此实现“一卡通，保终生”。
3.搞好“三个一”工程
要实现基本养老保险关系自动化的转移接续，应当搞好“三个一”工程：统一制度规程、统一网络系统、统一组织管理。
要向银行系统学习，银行各个系统都实现了联网，并且通过银联还可以实现国际联网。基本养老保险关系要实现全国互联互通，必须打破地方壁垒，在全国范围内实现统一制度规程、统一网络系统、统一组织管理。所谓统一制度，就是按社会保险法要求，将各类职工（包括农民工在内）都要纳入基本养老保险制度内，任何地区不得为农民工单独设立制度，并且将养老保险制度转移与医疗保险、失业保险转移相协调。在统一制度的基础上，建立全国兼容的信息网络，发放全国通用的社会保障卡，为权益累计提供技术支撑。要确保制度贯彻落实，确保网络全国畅通，应当向银行系统、税务系统学习，至少在业务上实行垂直管理，为社会保障关系无缝转接提供组织保证。
参考文献：
[1]《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，
http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=62bfeSa694194d7fbla9cbb840fce896&og=8a81fO842dOd556dO12dl11392900038
[2]《2011年全国社会保险情况》，
http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882h84702d7&guid=bff2e7c4fe2540a396bcc6d5c9c76426&og=8a81f0842dOd556dO12dl1d91o74cOOer
[3]《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，
http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702dT&guid=e60cOef72ddd4eSeb968acSf11900t59&og=8a81fO842dOd556dO12dl11392900038
[4]《2010年全国社会保险情况》，
http://www.mohrss.gov.ch/page.do?pa=402880202405002801240882684702dT&guid=6ce6523c46t445e8a58eb22b9763fbdf&og=8a81fO842dOd556dO12dl1d9b74cOOef
[5]《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转
移接续暂行办法的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/29/content1499072.htm
（作者单位：中央财经大学社会保障研究中心）