图2重大突发性公共事件网络治理的结构模型
①指挥轴。在现有的管理体制中，专业管理部门职能交叉、多头管理和管理职责不到位的问题十分突出，这是造成突发事件应急管理力量分散、条块分割、管理水平低下的重要原因[1]188。因此，必须有一个独立的专业化协调部门进行统一调度，例如应急管理委员会。这个委员会是整个指挥轴的轴心，联结着政府与非政府组织、企业和社区等其他主体，它具有相当大的职权，能够在突发事件的事前、事中、事后阶段调动各方社会力量，以拓宽危机治理的主体范围。
第一，事前。因为非政府组织的自主性、积极性与独立性，它又与生俱来地秉持着社会吸纳性这一独特的“魅力”，因而它能够更好地代表社会各阶层的利益，可以将现实情况和社会实际需求直接反馈给政府，从而有效地防治公共危机的发生。因此，非政府组织应当成为政府的助手，成为沟通权力阶层与群众的桥梁。
企业作为互动式网络治理中唯一一个具有营利性的主体，在突发性公共事件的应对中也承担着一定的社会责任。它在追求利润的同时，还要关注、回应利益相关方的合理期望和要求，对生产经营活动所造成的经济、社会、环境影响采取负责任的行动，并将这些行动融入日常经营管理中，以达到营利性组织与利益相关方、经济、社会和环境的可持续和谐发展[8]。无论突发性公共事件是发生在企业所管辖的范围内，还是在地域上相对远离的非辖地，企业作为危机治理的一大主体，应当承担部分预防性公共产品生产与提供的义务与责任。
“有限型政府”下，公共服务的权力逐渐由政府向社会让渡，而社区便是这些社会职能承接的载体之一。社区作为新生的社会治理力量，它可以进行自我管理、自我服务，并通过与民众零距离的接触，了解民众的诉求，协调初发的矛盾。虽然社区建设在我国起步不久，但是在危机来临之前，它可以对一些灾难与救援知识进行宣传。
第二，事中。在重大突发性公共事件发生的时候，应当鼓励非政府组织在政府适当退出的领域发挥主体作用，代行政府本身的角色与职能。例如，非政府组织在慈善救助、志愿者服务、精神慰藉等诸多方面有着自己独特的优势。至于哪类非政府组织在何种情况下实施怎样的救治，应急管理委员会都应该在日常协议中有明确的规定。这样，既能防止过多过杂的组织无序化涌入，也可以刺激非政府组织的区域化合作
与优胜劣汰。
企业在突发事件中应对与配合的积极性则直接影响到组织的发展。不同于非政府组织，规模性与非规模性企业都有着直接的资产来源。因此，它可以提供物资、资金、技术、硬件多方面的支持，也可以通过网络化合作伙伴关系的确立来构建政府采购的新形式。
社区不仅在救护知识的宣传、危机意识的养成等方面起着相当大的作用，而且，社区可以在危机发生的第一时间组织公众进行自救。因此，我们应当积极推动危机治理中社区功能的发挥，构建起社区利益机制、动力机制、预防和治理机制、约束与评估机制、监督机制“五位一体”的全方位治理机制，以实现结构上的平衡。
第三，事后。这个阶段，非政府组织、企业和社区的行为是相对自主的，并且与政府的合作能够实现分工基础上的补充。受灾人群的长期心理干预可以由非政府组织来做；灾后重建或事件后续处理所需的资金、物资和技术设备可以由企业来提供；而一些事后的琐碎工作可以由社区来实施。通过政府为主导又不乏非政府组织、企业和社区独立性的多向合作，通过互相支持、互相监督、互相沟通、资源共享，通过政府交易与培训，我们希望，非零总和的较为理想的治理模式能够最终达成。
②监督轴。传统模式下公众参与突发性公共事件管理的渠道非常单一，因而，公众的合作积极性不高，媒体对突发事件的渗透力不够，缺乏深度，甚至有违真实性。应急管理信息中心成立后，通过多技术手段支持，公众参与的快速通道更加畅通，媒体摄入的角度与领域也更加宽广。公众知情权与媒体报道权的保障与满足为治理主体的交叉监督提供了充实的后盾。应该说，信息中心是一个深入到危机管理各个环节的综合性中心。它既是常态管理和非常态治理情况下实时信息的集散中心，也是事态控制与危机处理的监控中心及评估中心。它对重大突发性公共事件的应急治理实施全程性的监控与评价，并依据评价结果向应急管理委员会提出切实可行的整改建议，以推动重大突发性公共事件治理流程的完善与效能的提高。
第一，公众的意识与参与。社会对公众作用的认可与重视是民主政治与社会可持续发展的必然要求。
一是公众意识。政府应对危机的效能，离不开民众的自觉支持，离不开公众的危机意识与潜能的发挥。通常情况下，公民是重大突发性公共事件直接的受害者。他们的危机意识、预防能力及应对水平是决定重大突发性公共事件治理质量的重要因素。因此，通过宣传教育、集体培训、实时操练等方式来提高公众的危机意识与危机处置能力就显得尤为重要。
二是公民参与。在危机发生过程中，公民可以利用各种传播手段强化信息的连接，并铸造公民间及公民与其他社会利益相关方的新联结，以增进财富创造的潜能、提高危机的预防与处理能力。一方面，公民对公共事务及危机的发生有知情权。重大突发性公共事件的相关信息关系到社会公共利益，政府应当告知公众，并提供有关部门活动的详细情形。另一方面，在危机治理各阶段，社会公众民意的表达，直接影响到决策的变动。而政府倾听民声的过程，也正是民主化和政治参与的完善过程。
第二，媒体的监控与报道。正确处理好危机应对中各治理主体与媒体的关系，能够很好地消除不稳定因素，为社会的管理创造有利的环境，加强政策与事务的宣传。在当代，随着传播媒介逐渐多元化，特别是互联网成为新的传播媒体后，信息传播媒介的结构和功能发生了很大的变化，呈现覆盖率高、传播信息量大、影响面广、冲击力强等特点[9]。
在重大突发性公共事件的治理过程中，媒体首先必须做到自身功能的本质回归，即真实、有效、及时
地传递信息，做好政府工作的监督者；其次必须发挥媒体的沟通功能，促进舆论引导和舆情反馈双重目标的实现；最后要致力于用真实、深入的报道来引发政策主体对现实问题的思考，推动制度上的实质创新。总之，要充分利用媒体在危机潜伏期的预警功能、危机爆发期的稳定功能、危机扩散期的协调功能以及危机消退期的反思功能，实现媒体涉入效能的最大化。
四、结论
政府运行机制直面的巨大压力，公众信息需求的不断扩张，社会组织形态的生死存亡，外部关切者的高度敏感与内部受害者的极度焦虑，所有这些因素综合到一起，使得突发公共事件瞬息转变为危机，而常态的管理也迅速地向非常态的网络治理转化。多中心治理理论指导下的重大突发性公共事件网络治理框架的提出，是对传统危机管理理论反思和新治理范式探讨的结果。
政府通过组织结构和工作流程的优化和重组，克服过去“官本位”的管理理念，通过民本意识广纳治理主体。这样的交互式合作治理使得利益相关者之间的权利与信息传递相互交织，构成一张交错互通、四通八达的网。政府的工作更加透明，公众的呼声更加清晰，媒体的报道更加真实，社区、企业与非政府组织的服务作用也更加突出……总而言之，网络式的危机治理，互动是双向的，回应是及时的，决策是科学的。
【参考文献】
[1]宋英华．突发事件应急管理导论[M].北京：中国经济出版社，2009.
[2]俞可平．权利政治与公益政治：当代西方政治哲学评析[M].北京：社会科学文献出版社，
1999: 214－228.
[3]吴灵．多中心理论视角下的危机治理[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2009(5): 67
－68.
[4]刘峰，孔新峰．多中心治理理论的启迪与警示：埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的
政治学思考[J].行政管理改革，2010(1): 68－72.
[5]夏保成．西方公共安全管理[M].北京：化学工业出版社，2006: 39.
[6]黄爱宝．政府绿色管理能力建设：内涵、动因与任务剖析[J].云南社会科学，2008(4): 67
－71.
[7]BENNETT R J. Decentralization, intergovernmental relations, and markets:
towards post-welfare agenda[M].Oxford: Clarendon Press, 1990: 1-26.
[8]陈丽华，王疐瞳，李倩．公共视角下的危机管理[M].北京：中国社会科学出版社，2009:
225.
[9]薛澜．危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2008: 122.
【作者简介】丁颖王妍，南京工业大学法律与行政学院，江苏南京211816 丁颖（1986－），女，江苏无锡人，南京工业大学法律与行政学院硕士研究生，研究方向：公共安全与应急管理。