12
中外行政强制执汀模式现状
执行主体的大约占了 5%左右I。虽然这是前几年的数据,但是由于我国行政机关与法院
之间的强制执行分配情形并没有改变。所以这个数据也印证了大部分学者的观点,即我
国的行政强制执行模式即行政强制执行权的配置模式为以申请人民法院强制执行为原
贝IJ,以行政机关自行强制执行为例外。我国法律将行政强制执行权赋予国安、公安、工
商、国税、海关、外汇管理等少数行政机关,例如在《治安管理处罚法》中将强制传唤、
强制拘留等有关人身权的事项授予公安机关强制执行,以及《税收管理法》第四十条规
定的有关税款的强制执行,《工商行政管理条例》中规定工商行政管理机关在市场管理
中有条件的将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款等。可见我国法律将涉及专业性、技术性
比较强的执行事项,授予给行政机关强制执行。而在一般的法律规定中,对拒不履行行
政义务的相对人,一般情况下都要申请人民法院强制执行。该种申请要经过一定的程序
但不是诉讼程序,如法院对行政机关的强制执行申请要进行审查、批准等。经法院审查
合法的,则由法院进行强制执行,经审查不合法的,则会退回给行政机关,不予执行。
2.我国现行行政强制执行模式形成的原因
前面已经谈到影响行政强制执行模式的因素,其中包括行政权本质上的特点、行政
执法状况、司法机关的状况、公正与效率的价值选择方面。当然这些因素会在某种程度
上影响行政强制执行模式的形成,而且按照理论一国的行政强制执行模式的设计就应该
考虑到这些因素的制约。但是我国的行政强制执行模式的形成还受到现实因素的影响。
由于我国是议行合一的体制,行政权在我国的国家权力结构中是一支极其重要的力量,
政府是人民行使国家权力的代表,其行政管理活动己经渗入社会生活的各个领域,并且
行政机关在行政法律体系中处于强势地位。如果将行政强制执行权直接完全地赋予行政
机关,则势必会造成行政权力的滥用,最终将损害行政相对人的合法权益,不利于行政
相对人合法权益的保护。而事实上也的确发生了不少由于行政机关滥用行政权而造成行
政相对人合法权益遭到侵害的事实。所以我国目前的行政强制执行模式考虑更多的是如
何限制行政权的滥用,从而更加有利于保护行政相对人的合法利益。而现行的行政强制
执行模式在一定程度上可以加强对行政机关的监督,进而防止行政相对人的合法权益遭
受侵害。而且我国目前有些行政机关缺乏必要的执行手段,还不具备行政强制执行的条
件。而在现行的这种执行模式下,将绝大部分的行政强制执行权赋予给法院,在一定程
度上可以弥补行政机关执法较弱的情况,在某种程度上也增强了执法的公正性,更有利
杨敏.论我国的丨__/政强制执行制度.叫)1丨师范/、+学她丨:学位论义,2009. 13
湖北大学硕士学位论文
于保护行政相对人的合法权益,也体现了我国在效率与公正的价值选择上更加倾向于选
择公正。
这种模式存在其积极的一面,法院可以通过审查、批准等程序阻止那些违法的行政
决定进行强制执行,这样就起到监督行政机关合法的使用行政权力,制约行政机关滥用
职权的作用,并且可以保护行政相对人合法的权益。但是,随着认识和实践的不断发展,
该种执行模式的脾端越来越明显,学界上对该种执行模式也产生了很大的争议。
(四)中外行政强制执行模式的比较分析
从前面的分析可以看出,我国与英美法系的国家都是采取以法院为主的行政强制执
行模式,但我国与英美法系的执行模式存在着本质的不同。首先体现在法院参与行政强
制执行的方式上面,英美法系的国家法院是基于行政机关的起诉而参与到行政强制执行
中去的,而我国的人民法院是基于行政机关的申请参与其中的。其次,在法院对案件的
审査方式上也存在不同。英美法系国家法院需要对执行案件进行实质审査,并决定是否
签发强制执行令。而根据《行政强制法》第五十七条的规定來看,我国法院只需对行政
机关的强制执行申请进行形式上的审查。①英美模式的理论基础在于,行政法是控权法,
是立法机关与司法机关用来控制行政权的法,目的是为了防止行政权的滥用和行政专
横,为了防止其侵犯立法权和司法权,而且当行政权被滥用时予以补救,从而来保障个
人自由。行政机关及其享有的行政权,对公民及其享有的权力不具有优越性\。所以在
这样的行政法学理论中,为了有效制约行政权,防止行政权滥用,行政强制执行权就被
理解为司法权的范畴而不是行政权,其最终的强制执行决定往往就要依赖于法院。所以,
英美法系国家执行模式的形成有其相应的理论基础,同我们国家的行政强制执行模式存
在着根本的区别。但是英美法系国家的有关行政强制执行的实质审查,将行政强制执行
纳入行政诉讼的做法值得我国借鉴。
而我国与大陆法系的行政本位模式相比也存在着明显的区别,大陆法系国家在一般
情况下由行政机关行使强制执行,只有在例外情形下由司法机关执行。以德奥为代表的
大陆法系国家一般都存在独立的行政法以及独立的行政法院系统,他们承认行政权的优
越性,从而顺其自然地得出行政机关单方强制执行的合理性。行政本位模式的法理基础
`《彳:1?强制法》第五卜匕条规定:“人民法院对行政机关强制执行的申请进行45[&审A,以符iL-本法第五丨五条规
定,R行政决定fl备法定执行效力的.除本法第五丨八条规定的o形外,人民法院丨、_、/:与处受理之丨丨起U丨内作i丨丨执
行哉定。”
“于、'/:深.论行政强制执行±体的模式选择一透过案例的钩沉m.南京T.业人学学报(社会科学版>,2006 (9). 14
湖北人学硕士学位论文
四、我国行政强制执行模式存在的弊端
就我国目前《行政强制法》中有关行政强制执行模式的设置来看,这种模式存在一
些弊端,主要表现为以下几方面:
(一)混清了行政权与司法权的界限
前面已经谈论到行政强制执行权的性质问题,一直是困扰法学学者的一个理论难
题。而从《行政强制法》的有关规定来看,其对行政强制执行权的性质也没有作出明确
的界定,而且依然沿用了原来的行政强制执行模式,导致学者们对行政强制执行权的性
质仍存在很大争议。如前面论述的,有的学者将行政强制执行权归属于行政权,而有学
者认为其具有行政权与司法权的双重性质。而会出现这些不同观点的根本原因在于目前
的行政强制执行模式使得行政权与司法权的界限不够明确。以至于给行政相对人造成认
识上的错觉,将行政机关与司法机关混同,影响了公众对司法审判独立性的认同。一种
权力的性质在特定的时空中应该是确定的而且是唯一的,不可能一种权力同是具备两种
截然不同的性质,这在法理上也是说不通的。而将本来属于行政权性质的行政强制执行
权理解为司法权主要是由于我国现行的执行主体以人民法院为主,导致一些学者将行政
强制执行权的性质理解为司法权。行政权就应该包括命令、执行等一系列完整权力功能,
但如今将属于行政权的执行权赋予司法机关,造成公众对行政权与司法权理解的混乱。
(二)不利于提高行政效率
首先,根据我国目前的法院为主、行政机关为辅的执行模式,法律明确授权行政机
关享有行政强制执行权的极少,在这种绝大多数的行政机关没有行政强制执行权的情形
下,只能申请人民法院进行强制执行,在这种情形下人民法院需要对被申请的执行案件
进行司法审查,所以这种模式过分地强调了司法审查的作用,导致了强制执行往往需要
经过冗长的申请程序。而且由于我国行政审判庭和执行庭是分离的,由审判庭负责行政
案件的屯理判决,由执行庭负责行政案件的执行。因此,申请机关往往需要来回奔波于
审判庭与执行庭之间,而审判庭和执行庭之间不可能完全协调,因此行政强制执行往往
拖沓繁冗。这样导致执行期间拉长,很难及时实现行政决定所确定的行政义务。甚至有
很大一部分行政决定确定的义务只停留在表达、宣告的阶段,严重影响到行政强制执行
的效率。 16
行政强制执行模式存在的弊端
其次,由于没有行政强制执行权的行政机关只能申请人民法院进行强制执行,而我
国目前拥有行政强制执行权的行政机关范围相当有限,并且都是一些部门法作出了规
定,新颁布的《行政强制法》在这方面也没有做出统一的规定。除了极少数几个行政主
体依法享有行政强制执行权外,其他绝大多数行政机关并没有这个权力。所以这时行政
机关除了向人民法院申请强制执行外便束手无策。而即便是行政机关有行政强制执行
权,其自身能力比较有限,使行政强制执行难以落实,导致行政效率不能正常发挥。
最后,从实现行政管理的目标来看,由法院负责行政案件的执行,而不是由行政机