在所有四个案例中，农民的要求均得到不同程度上的满足。在第一、二和四案例中，污染企业的责任人都受到处理。在东阳和浏阳案例中，污染工厂被关闭；有些政府官员也因环境污染以及冲突事件受到处理。同时，农民也付出了高昂代价。在经历过不愉快的冲突之后，民众更加深了对地方政府的不信任感。
从上述过程，我们可以看到如下现象和规律：首先是农民对污染的抗争是从体制内各种渠道开始的，从体制内走向体制外并最终导致暴力冲突是一个较长的时间过程；其次，农民抗争方式的逐渐升级在于其利益表达并没有得到政府积极回应，不能纳入制度化的途径之中。第三，农民最初的抗争对象都是产生污染的工厂，然而地方政府的行为致使民众把矛头从工厂转移到政府；第四，农民对地方政府的不信任在对抗升级中扮演了重要角色。 三、 地方政府的治理困境
地方政府的治理困境主要表现为地方利益结构失衡、政府能力下降以及信任危机。这三种因素的相互作用影响地方政府的行为，也推动着农民的环境抗争方式的转化。
（一）利益结构困境
地方政府在当前治理中面临着包括自身在内的多元利益主体，而政府和企业因利益的一致性而结成“利益同盟”。在我国改革开放之后，传统的“政企合一”体制逐渐被打破，两者界限开始清晰。然而，中央政府的“放权”促成了一种“压力型体制”。[9]中央政府通过对地方政府的各种经济指标考核而实施控制，这是地方政府促进经济发展的动力，也是地方政府只重视GDP，忽视环境保护的根源。随着中央政府的分权，地方政府拥有发展地方经济的主导权，它们更加关注地方的短期利益。分权没有缓和而是加剧了环境污染。[10]中央政府的经济压力
以及地方政府越来越强大的经济自主权使得地方政府采取“机会主义”策略，即更倾向于支持企业发展，而忽视环境、民生等方面。其次，当前地方政府面临着严重的财政压力，“迫使地方政府只能转向工商企业，也即政府必须着力培育和壮大企业，以扩大税源和财源。”[11]第三，在这种情况下，地方政府之间也存在着激烈的经济发展竞争，招商引资成为地方政府的主要工作。各地都在千方百计地为企业提供各种优惠措施，而不惜降低环境标准。另外，地方政府自主权的扩大和不受约束，为政府官员向企业寻租提供了广阔空间。
因此，中央政府的经济考核压力、分权、财政压力、地方竞争以及寻租腐败因素都使得地方政府与企业在利益方面具有高度的一致性，并有可能形成某种默契的制度化利益联盟。传统的“政企合一”开始转变成为一种新的政企联合关系，张玉林教授称之为“政企一体化开发机制”[11]。地方政府在利益调整过程中，难以保证其公正性和“中立性”，而是陷入到复杂的利益纠葛之中，本身是利益网络中的一方，并且与其他各方利益存在着冲突和联合。地方政府对污染企业的不作为及其对农民环境抗争的压制正是利益结构不均衡的体现。这种内在利益结构困境是政府难以在环境治理中发挥作用的根本原因。
在浏阳案例中，葛家乡副乡长熊赞辉在湘和化工厂投资入股，并收受这个厂法人代表贿赂；[12]在靖西案例中，政府与企业之间的利益联盟关系更加突出。广西信发公司的总经理赵廷勇挂职靖西县委副书记，并主管工业。广西政协副主席梁春禄也因引进信发集团，并且庇护工厂污染而被免职。[13]政府与企业的“零距离”是地方政府利益结构困境的明证。在这种情况下，农民的环境诉求难以在体制内获得回应，并迫使农民的环境抗争从最初的反对污染企业，逐渐发展到反对地方政府的不作为，以及反对政府与企业的政商同盟。因此，农民的群体抗争并不直接是一种“官民冲突”，而首先是“民企冲突”。而在官商利益同盟的条件下，农民只有通过象征性的或者暴力性的冲突，引起外界和上级政府的注意，
才能够冲破牢固的利益结构。同时，地方政府与企业的利益结构同盟导致了农民对政府的信任危机，并且削弱了政府能力。
（二）能力危机
从环境抗争的个案来看，地方政府的能力局限刺激并导致了环境冲突的产生。政府能力或者说国家能力是指“国家执行政府目标的能力，尤其是在克服实际存在或者潜在的强大社会团体之反对，或在面对经济困境的情况下而具有的能力”。[14]本文主要强调地方政府一是无法整合不同利益，尤其是不能将弱势农民利益纳入决策；二是无法有效地战胜强大的企业集团的利益，执行严格的环境污染政策。从这两方面来看，地方政府在过程和政策上都显著影响到农民的环境抗争及其升级。
首先，地方政府不能将农民的利益诉求纳入政府决策。政府无法充分辨识或者有意忽视农民身体健康和利益所遭受的长期侵害。从这点来看，地方政府由于制度因素、利益结构困境等原因而无法及时有效地平衡社会利益，体现出其在社会整合能力存在问题，或者说地方政府在面对强大的利益表达时，缺乏有效的反应性（responsiveness）。当前农民的利益表达与政治参与渠道是非常有限。上访是普遍采用的体制内利益表达方式，而效果并不明显。农民的弱组织状态、基层党组织的弱化以及无法接触到媒体等各种因素直接压缩了农民的利益表达和利益综合渠道。当农民不可能在政府框架之内解决问题之时，他们就可能通过极端的体制外方式来吸引上级政府或者舆论的支持。正如阿尔蒙德和鲍威尔所说：“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集体，或者无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能促发人们积蓄的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。”[15]
其次，地方政府在治理企业污染方面体现出，政府管治能力的弱化。在案例中，有些工厂根本没有任何环保措施，或没有经过环境评价而建设运行。地方环保部门在人力、资金、技术等都达不到严格的环境治理要求，尤其是资金匮乏甚至使环境保护成为政府收费下的合法污染。企业可以轻而易举地对抗地方的环保行为。当然，地方政府某些官员也缺乏进行严格管制的意愿，体现出地方政府缺乏克服自身利益诉求的能力。
（三）信任危机
农民对基层政府的深刻不信任是激化环境冲突的一个重要因素。这种不信任是两者长时间互动过程中累积而来的。当农民的合理利益长期得不到关注，甚至遭到压制，他们对地方政府则产生不信任。农民开始希望通过他们的行为引起高层政府的重视。所以，在一定的条件下，农民的集体行动开始具有较强的表演性和对抗性。
在抗争过程中，农民在内部以及与外部行动者之间进行着身份的界定。在持续的沟通中，受到污染侵害的农民因共同居住的地域以及遭受的共同伤害而形成自身的身份特征，并形成团结的身份认同。他们将企业和地方政府视为与自身利益相冲突的“他们”。重新的身份界定意味着农民开始将抗争对象由企业转到政府。在深刻地信任危机之下，真相变得越来越不重要。地方政府的任何行为都可以被农民重新解释为某种欺骗和侵害行为，所以他们不是选择相信地方政府的说法和行动，而是选择其他体制外的方式来吸引高层政府和媒体的注意。“小闹小解决，大闹大解决”是在地方政府遭遇信任危机下，农民采取的一种激进而理性的策略。所以，从根本上来说，信任危机导致遭受侵害的农民不向地方基层政府寻求解决问题的方案，而是希望直接寻求上级政府的支持，甚至在有些条件下，
这些草根行动者会采取象征性的或者暴力性的策略，来体现自身的存在及其利益诉求。
地方政府的利益结构困境、能力危机和信任危机是相互联系和相互作用的。地方政府具有独特的自身利益并与企业形成某种利益共同体，在利益分配和再分配上缺乏超然的独立性和中立性。这既是农村环境污染恶化的一个动力，也是农民环境利益诉求受到压制的根本原因。地方政府在经济结构中的角色削弱了其管制能力，降低了民众信任。同时政府能力与民众信任也是相互影响的。这体现了地方政府面临的治理困境，直接影响到农民环境抗争过程及其方式。 四、 结论
综合来看，地方政府的治理困境是农村环境抗争由和平到抗议，由个人到群体，从依法抗争走向暴力抗争的关键因素。农村环境抗争开始阶段都是积极寻求体制内的或者地方政府所容忍的手段。当这些手段失效时，才在一定条件下通过体制外的方式寻求正义，并将抗争对象转向地方基层政府。环境冲突事件在一定程度上对地方政府施加了强大的压力，打破地方政府暂时的利益结构，并能够促使政府在政策上对受害农民利益进行倾斜和补偿。然而，这种冲突的代价是高昂的，也直接影响到社会稳定和地方政府的执政基础。因此，降低和解决农村环境冲突的根本途径是如何通过制度化的方式打破地方政府与企业之间的利益联盟，切断两者之间密切的利益联系，使政府在利益分配上处于一个公正和超然的地位。
［参考文献］
[1] O’Brien, Kevin J. Rural Protest[J]. Journal of Democracy,Vol.20. 2009, (3).