大部制视域下的城市街道管理体制改革研究 基于武汉市江汉区唐家墩街实践的分析
摘要：城市街道管理体制改革既是地方政府“大部制”改革的重要内容，又是考核整个政府机
构改革成效的基础环节。从武汉市唐家墩街的实践来看，要建立健全适应现代社会快速发展要求
的综合城市管理体制，就要转变思想观念，提高对街道在城市管理中基础地位的认识，实施部门联
动推进，促进街道层面政府管理体制改革，还要培育社会组织，建立街道职能转变和剥离的平台，
同时，创新体制机制，形成科学的街道考核评价体系。
关键词：行政管理体制改革 城市管理 街道办事处 大部制 ’
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1004—0730(2010)12—0084—05 党的十七届二中全会提出了探索实行职能有
机统一的大部门体制(简称“大部制”)以推进我国 政府机构改革的具体思路和要求。[ 怍为城市政府 行政层级中的最低层级和最基本单元，街道办事 处自身的管理体制改革既是地方政府“大部制”改 革的重要内容，又是决定整个政府机构改革成败 的基础环节。本文以武汉市江汉区唐家墩街道为 例，总结其打破数十年来的街道管理体制传统，重 构社会管理和公共服务职能的实践，指出存在的 问题，提出进一步深化城市街道管理体制改革的 若干思考。 一
、当前城市街道管理体制存在的主要问题 唐家墩街原为老工业区和城乡结合部，辖区
面积6．49平方公里，下辖1O个社区居委会和2个 “城中村”改制公司，居住人口26161户，约10万 人。随着市场经济体制的深入发展和城市化进程 的加快，城市政府职能转变和机构改革力度的不 断加大，当前的城市街道管理体制与城市管理科 学化客观要求之间的矛盾十分突出。主要问题有： 1．职能边界模糊， 自身性质与作用发挥不相
称。1997年通过的《武汉市街道办事处条例》规定， 街道承担社区管理、社区服务、社会治安综合治 理、街道经济工作、精神文明建设等5个方面10 项职能。圈而目前，随着社会经济发展外部环境的 变化，唐家墩街道办管理事务不断增加。据唐家墩 街不完全统计，街道目前承担246项职能，其中专 业管理事项36项、协助管理事项52项、综合管理 事项158项，出现了街道职能越位、错位、缺位的 现象。越位主要表现在街道承担了一些不应由街
道承担的、应该由区政府及区职能部门承担的职 能，随着政府职能转变和依法行政的加强，这些职 能应该移交给区政府和区职能部门；错位主要表 现在街道包揽了一些应该由居民自治组织和社会 组织来承担的事务；缺位主要表现在街道没有履 行本应该承担的社会管理和公共服务的事务。 2．条块关系错位，责任与权利不对等。目前，武 汉市城市管理体制实行的是“两级政府，三级管 理”，但实际上除公安等少数工作实行三级管理 外，大部分都实行市、区的两级管理。由于管理幅 度过大，管理任务重，很多工作延伸到街道，由街 道的相应科室承担，专业部f-J~,-t街道的工作进行 监督考核。这样的运作方式给管理工作带来了诸 多矛盾和问题。主要包括以下三个方面：第一，责 任主体不明确。一项专业管理，如违章建设、节约 用水、施工工地等等，在实际运作中出现了两个责 任主体，一旦出现问题，难以追究责任，造成工作 中推诿扯皮、推过揽功、争权推责的现象。第二，责 权不统一。街道办作为派出机关，不是一级行政主 体，没有执法权，但又要承担专业管理责任，且由 于管理幅度过大，管理力度不足，“看得见的管不 了，管得了的看不见”，责任与权利严重错位，工作 开展起来难度大。比如：在对地下人防工事的防火 检查中，对于查出的问题，街道只能告知政府专业 部门，却无权处罚，于是出现屡查不改的现象，而 一旦出现火灾等安全问题，街道却难辞其咎。在拆 除违法建设方面，规划局是批建部门，但拆违的责 任却落在街道，街道城管分队却只有部分规划管 理权，批管脱节，致使工作中遇到很多难题。在收 缴残疾人保障金方面，作为群众组织的区残联将 任务分解到街道，由街道组织收缴，同时街道不能 将收缴的经费用于地区残疾人建设事业。还有诸 如餐馆排放油烟等环保问题，初审权、审批权不在 街道，但有了问题却要街道落实处理。第三，管理 任务难落实。随着经济社会的发展，城市专业管理 的科技含量越来越高。实施专业管理需要相应的 技术、设备、人才作保障，而这些资源大都集中在 专业部门。街道迫于名目繁多的“一票否决”，不得 已实施专业管理，但缺乏基本条件，“想管管不了、 学习与实践201 0年第1 2期 不管又不行”。为了应对上级部门的检查验收和缓 解居民呼吁的热点难点问题，只能凭借一些临时 性的手段，来解决一些应急事务，其成效往往是暂 时陛和表象性的，工作很难做到持久、深入、扎实。
比如特种设备安全普查、物价计量等等。这是造成 城市管理和公共服务水平不高的一个重要原因。 3．管理对象激增，人员编制与承担任务不匹 配。随着大量的单位人转变为社会人，各类新经 济、新社会组织不断涌现，流动人口数量不断增 加，街道的管理对象数量激增，而人员编制相对不 足。唐家墩街现存人员有行政编、事业编及临时聘 用几种，人员来源主要有原在街道工作过渡为公 务员的人员、军转干部、复员军人、少部分大中专 毕业生和向社会招聘的公务员、临时工，由于人员 成份复杂，年龄及文化程度参差不齐，加之街道干 部流动性差，因此在一定程度上影响了街道干部 整体素质的提高。此外，因为行政编制偏少，为解 决工作急需，不得不使用事业编制，从而形成了政 事不分和混岗现象较为普遍。同时，聘用的编制外 人员待遇标准不统一、人员结构不合理、保障机制 不健全等问题，影响了街道的工作效能，增加了街 道的财政负担。
二、唐家墩街道管理体制改革的实践
城市街道管理体制改革要实现政府职能的有
效调整，必须以政府职能的合理界定为前提。理顺 街道与政府、社会、市场和社区关系，把涉及行政 执法、行政管理的工作归位给政府职能部门；将那 些政府管不好也没有能力管的大量微观社会事务 交还给社会；把属于群众可以自我组织、自我管理 的事务落实到社区；对适于市场化运作的服务项 目通过市场方式解决。嘲依据这一改革思路，唐家 墩街紧紧围绕街道办事处“统筹辖区发展、组织公 共服务、指导社区建设、加强城市管理、维护治安 稳定”的职能定位要求，按照“强化服务功能、坚持 效能优先、创新组织设置、实施流程再造”的原则， 将原街道办事处职能进行重新整合，成立“唐家墩 学习与实践201 0年第1 2期
街公共事务管理委员会”和“唐家墩街社区建设指 导委员会”、“社会综合治理委员会”，实行三块牌 子一套班子、职能有机统一的大部门体制，全面实 施社会管理和公共服务职能。
“唐家墩街公共事务管理委员会”是区政府的 派出机构，代表区政府行使区域行政管理与公共 服务的职能。它将原街道职能进行了重新划定、整 合和定位，并据此对科室进行了重新调整，下设 “三中心一办公室”。即：街协管中心、街社区服务 中心、街企业服务中心和街公共事务管理办公室。 唐家墩街公共事务管理委员会主任由街道办事处
主任担任，“三个中心、一个办公室”的主任由街道 办事处副主任分别担任。凡涉及相关的社会事务 和公共职能，全部集中在大部制内部流转，既解决 了因职能交叉、政出多门、多头管理或部门关系不 顺、衔接不畅、合力不足的问题，也解决了有些部 门机构臃肿、人浮于事，有些部门编制过少、人员 不足的问题，做到职能与机构相匹配，任务与人员 相匹配，初步形成“职能清晰、设置合理、关系理 顺、结构优化、效能提高”的大部门制。“三中心一 办公室”的街道职能调整，理顺了街道与政府、市 场和社会的关系，清晰了街道职能，纠正了街道行 政管理中的“错位”、“越位”、“缺位”现象，促进了 街道职能的转变。
1．成立“街社区服务中心”，实现街道职能从
“全能行政”到“有限行政”的转变。长期以来，区政 府职能部门把任务无限下达到街道，使街道作为 区政府的派出机构，实则成为了各职能部门的派 出机构，“条条统治”现象十分突出。城市基层社会 事务十分繁杂，事无巨细，街道必须亲历亲为，结 果往往是事倍功半。为改变这一现象，唐家墩街按 照“有所为有所不为”的思路，最大程度地整合资 源，致力于理顺街道与政府的关系，集中力量搞好 管理协调服务。在机构改革调整中，成立“街社区 服务中心”，着力推进区政府专业行政管理部门工 作重心下移。
新成立的“街社区服务中心”，突破按业务职
能条条运作的方式，建立大部门工作机制，将原街 社会事务科、计划生育科、劳动保障所人员整合到 服务中心的办公室、人力资源部和技术业务部三
个部门，设立政务服务窗口，担负劳动保障、就业、 低保、残疾人、计生、老龄等公共服务职责。中心实 行任务集成、人员整合、协作共事、运转流畅高效 的公共管理服务机制，保证中心对上对下各项工 作的统筹协调、统一运作。政府职能部门工作由原 来的后台运作推向前台，从机关走进基层，给居民 提供方便、快捷的面对面服务。“街社区服务中心” 同时将公共服务延伸到基层社区，采取垂直管理 与分片服务相结合的方式，充分借鉴网格化管理 模式，将全街分成10个服务区66个服务片，每个 片按照服务居民的户数及工作量的大小设5～8 名服务员；服务员为居民提供服务采取区域负责 制，打破专业分工，实现“一岗多责”、“一专多能”、 一条龙便民服务，有效提升了政府职能的精细化
管理水平，推进了街道职能由“全能行政”向“服务
行政”的转变。
2．成立“街协管中心”，实现街道职能从“人治
行政”到“依法行政”的转变。街道办事处不是一级 执法机关，不具有行政执法的主体资格，政府各级 执法机构在街道办事处也没有完全相应的科室来 落实相关专业执法工作。为解决这类矛盾，唐家墩 街成立了“街协管中心”，按照大部门工作机制，将 原街综治办、城管科、安委办、环卫所及街直属队 等人员整合到中心“三部一室”，即：社区综合协管 部、直属综合管理部、人事与考核部和办公室。“街 协管中心”履行政府的综合管理职能，协助、配合 各类专业部门在辖区的执法，实行“城管”和“综 治”一肩挑。社区综合协管部以社区为基本协管单 元设立服务站，全面履行社区范围内城市管理、安 全生产与社会治安综合治理协管工作。直属综合 管理部全面履行主次干道、连通道的协管职责。 新成立的“街协管中心”较好地解决了过去街 道办事处在行政执法中的“错位”问题。一方面体 现了政府执法机构是从事专业执法和综合执法的
主体，街道办事处不能“越位”开展行政执法；另一 方面，强化了街道与专业管理部门的协调、协作和 联动功能，将街道协管中心定位于“协管”之上。同 时，对专业管理部门履行专业执法职能情况进行 监督，弥补了各专业管理部门在辖区的“缺位”问 题。这样，从体制和机制上理顺了与政府各执法机 构的关系，实现街道职能向“依法行政”的转换。 3．成立“街企业服务中心”，实现街道职能从
“创收经济”到“服务经济”的转变。长期以来，区级 政府把街道作为经济组织来考核，“政经合一”、 “全员创收”现象在街道普遍存在，使得街道面临 经济工作和社会工作职能定位的模糊选择。唐家 墩街立足于理顺街道办事处与市场的关系，从转 变街道职能人手，于越位处退位，彻底剥离街道经 济职能，本着科学管理、服务企业、优化环境、发展 经济的原则，建立街道企业服务中心大部门工作
机制，将街经管科、统计站、协税办整合为“街企业 服务中心”。同时，组建唐家墩商会，两块牌子一套 班子。企业服务中心按照事业部进行分工，设招商 发展部、信息策划部和联络协调部三个工作部门， 为街辖区投资企业、项目提供政务服务、专业服 务、信息服务和个性化服务“四位一体”的服务体 系。推行“一门式”服务模式，实行“一条龙”服务， 为辖区内企业发展创造良好的服务环境。组建的 唐家墩商会是街道联系各种所有制经济工商界人