控烟法律机制
【关 键 词】烟草控制；法律机制；立法。 经济法学研究。
一、实施控烟是我国的必然选择
吸烟危害健康，已经是一个无需证明的事实。我国善意履行国际公约，实施“全面控烟”的国家战略是我国的必然选择。
1.烟草对健康的危害。烟草业是一个非常特殊的行业，这是唯一可以导致大量固定长期用户死亡的合法产业，除此之外没有任何消费产品有如此危害。研究表明，烟草流行是中国慢性病快速上升的主要危险因素，烟草业已成为最大的健康危害型产业；我国每年有一百多万人死于与烟草相关的疾病；近三年内我国二手烟的受害者增加了两亿人。
2.烟草对经济发展有害而非有利。在我国，烟草导致的健康危害已使其社会经济效应呈负值，由吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的总成本、缴税总额、就业贡献等价值总额。烟草业对中国gdp和政府财政收入的贡献是一方面，另一方面，烟草引发的死亡和疾病给中国造成了医疗负担和人道主义代价，降低中国的生产力，进而影响到中国的竞争力。从宏观经济来看，中国正快步向老龄社会迈进，到2015年，中国劳动年龄人口比例将开始下降，而今后二十年到四十年将是吸烟导致的疾病发病高峰期。人口红利期结束，烟害高峰又接踵而至，社会养
老负担和沉重疾病负担叠加，这对本来就比较脆弱的国民经济极为不利。
3.控制烟草在全球已经形成共识。烟草带来的严重危害是烟草业必将走向衰落的内在依据。世界范围内的控烟浪潮，将促进烟草业的衰落。到2011年1月，who《烟草控制框架公约》在中国生效已达五年，按照规定，届时缔约方应当采取和实行有效的立法或其他措施，禁止所有的烟草广告、促销和赞助，对烟草业进行有效的控制，阻止其对社会的损害。 二、我国控烟机制和烟草业的现状
1.我国参与的国际控烟机制。2003年5月21日，在第五十六届世界卫生大会上，经过历时四年六轮的谈判，世界卫生组织的一百九十二个成员国通过了第一个限制烟草的国际性条约——《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）。2006年1月，《公约》在中国正式生效，到2011年1月中国必须全面履行《公约》。2009年1月8日起，我国将履行《公约》第三次缔约方会议达成的第11条内容——在烟盒包装上使用大而清晰的健康警示语。2011年，我国将履行公约的另两项承诺：公共和工作场所全面禁烟和全面禁止烟草广告、促销和赞助。
2.我国控烟机制的实施状况。2011年1月6日，由中国疾病预防控制中心副主任杨功焕研究员，中国科学院、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授领衔编纂的以“控烟与中国未来”为主题的《控
烟与中国未来》在北京发布，报告称，五年来中国控烟效果微弱，吸烟率居高不下；烟草流行后果严重，成为中国人群健康的“第一大杀手”；中国控烟履约绩效得分很低，与《公约》要求差距巨大；烟草业阻挠控烟工作是导致中国控烟效果不佳的根本原因。中国控烟失败让国际控烟大会给中国控烟工作授予了中国“脏烟灰缸”奖，“颁奖词”是：“宁要漂亮烟盒，不要公民健康。”
3.我国仍在大力发展烟草产业。早在2002年，国家烟草专卖局就立项开始研究针对《公约》的对策，即《who〈烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》，其中对卷烟包装和标识的规定提出的建议与《公约》规定相去甚远。2010年初，国家烟草专卖局计划司就《卷烟上水平总体规划（提纲）讨论稿》做了说明，提出要认真制定规划，精心组织实施，要推进以品牌为核心的资源配置方式改革，构建适度竞争的体制机制，不断提高资源配置效率，提高中国烟草整体竞争实力。
三、我国控烟机制存在的问题及分析
1.控烟管理体制不合理。第一，政企合一的烟草专卖制度使得烟草业得以把企业利益混同于国家利益，把企业行为混同于政府行为。专卖制度从税收的角度保证了政府的最大利益，也为控烟带来了最大的障碍。工信部被确定为我国控烟的主导部门，同时管理着国家烟草专卖局，国家烟草专卖局和中国烟草总公司又是合二为一的机构，国家烟草专卖局局长兼任中国烟草总公司总经理和工信部
党组成员。烟草工业只因具有高额利润和国家税收，于是在生产上被国有企业垄断，政府也没有足够的动力去限制烟草产品的营销。因此，工信部集两个对立的角色于一身，在控烟决策和执行过程中，总会更多考虑烟草业的利益，很难做出有力的控烟决策。第二，国家烟草专卖局掌控了中国的控烟政策。《公约》规定，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本且无法和解的冲突，各缔约方应采取行动防止受烟草业的商业或其他既得利益的影响，因此，缔约方会议不允许烟草企业的代表参加。然而，2010年在乌拉圭举行的who《烟草控制框架公约》缔约方第四次大会上，由二十人组成的中国代表团，有五人来自国家烟草专卖局，而支持控烟卫生系统只有两人且级别较低。国家烟草专卖局作为中国政府履约的主要成员单位，利用政府的权力继续促进烟草的生产和销售，阻碍控烟履约政策、法律等出台和实施，公开的进行不利于控烟履约的工作和活动。所以，必须改变由烟草业主导控烟的局面，国家烟草专卖局不应成为控烟的决策者。
2.烟草销售的法律规制不足。第一，关于烟草包装。按照《公约》规定，中国作为缔约方应执行公约第11条关于烟盒包装、标签的要求，即在烟盒上印制的警示信息宜占据可见部分50%以上面积，但不应少于30%。2008年11月在南非德班举行的《公约》缔约方第三次会议上，中国烟草业坚决反对警示图片上烟盒。如果将烂嘴、烂肺、阳痿、骷髅、肿瘤等令人触目惊心的烟害图片印上烟盒，高
价礼品烟作为一种代表着良好交际、喜庆色彩的社会符号将不复存在，烟草的礼品消费或公款消费势必大量减少，而我国目前的“吸烟有害健康”警示语与国外烟盒上的恶心图案相比则显得不痛不痒。第二，关于烟草广告及变相广告。烟草广告的促销效果尤为惊人，因为烟草广告多数以烟草文化为推广手段。我国限制烟草广告以来，烟草企业开始进行企业形象广告宣传，烟草企业直接推广不行，就以集团的名义推广；变相的烟草广告伸向公益领域，烟草企业捐赠公益及文体活动大量存在。烟草行业也越来越多在影视作品中使用植入式广告，影视作品中通常把吸烟与魅力、成熟、性感和时尚联系在一起，对青少年产生极坏的影响，我国青少年吸烟率呈逐年上升和低龄化趋势，这将对中国的控烟工作构成严峻挑战。第三，关于烟草成分披露。“降焦减害”已经被证明无效，但烟草业仍旧用“低焦油、低危害”欺骗消费者。2010年11月，在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业。烟草专卖制度使得消费者对于健康知识的知情权根本无法得到满足。第四，关于烟草销售控制。在中国，无论是大型卖场、社会小店还是饭店宾馆，到处都有烟草出售。商品购买的便利程度很大程度决定了产品的销售及推广，烟草购买过于便利给控烟带来了很大的阻碍。第五，公共场所禁烟缺乏立法