中外养老保险运营效率的比较与启示
刘钧1
（中央财经大学，北京，100081）
[摘要] 完善养老保险制度，提高制度的可转移性，降低制度的管理成本，是提高我国养老保险制度运营效率的核心问题。本文从比较中外养老保险制度的运营效率出发，探讨了我国城镇企业职工基本养老保险制度改革的缺陷和不足，提出了简化养老保险制度、提高制度运营效率的构想，并对构想的可行性进行了分析。本文的写作目的是提醒政府有关管理部门简化制度设计，提高养老保险制度的运营效率，切实保障劳动者退休后的基本生活。
[关键词] 运营效率 “统账结合”的养老保险制度 个人账户 [中图分类号]C939 [文献标识码]B [文章编号]
一、国外养老保险运营效率的讨论与改革
目前，我国学术界大多数学者都认为，提高养老保险制度运营效率的有效方式是实现养老保险基金在全国范围内的统收统支，这样可以实现养老保险关系的转移、接续，可以解决劳动力流动的障碍[1]。也有少数学者认为，提高我国养老保险运营效率的有效方式是简化制度设计，不宜盲目地实现养老保险基金的统收统支[2]。否则，会提高制度的管理成本，降低制度的运营效率。笔者认为，探讨养老保险的运营效率，首先需要研究养老保险资金的收付制度和国外养老保险资金的运营经验。
从世界各国养老保险资金的收付制度看，主要有现收现付制和基金积累制两种。现收现付制是用正在工作一代人的缴费支付已经退休一代人养老金的制度安排；基金积累制是正在工作的职工为自己退休后储备养老金的制度安排。对于这两种资金收付制度的运营效率，国内外专家、学者有不同的评价。亨利·艾伦（Henry J. Aaron）于1966年曾经运用世代交叠模型证明，如果人口增长率加上实际工资增长率大于市场利率，现收现付制能够在代际之间实现“帕累托”有效配置；基金积累制将会带来一个使各代的生命期效应都要减少的跨时配置。艾伦认为，长期内现收现付制资金不足并不是一个严重的问题，可以在原有体制上加以改进，并且不需要改进原有制度的基本框架结构。由于艾伦是把实际工资增长率和市场 1
作者简介：刘钧，女，42岁，内蒙古海拉尔人，中央财经大学保险学院副教授，经济学博士。
1
[4]
[3]
利率作为一个外生变量来对待的，因此他所研究的经济被称为小型开放经济，而现收现付制赖以达到“帕累托”有效的条件也被称为艾伦条件。保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）于1975年进一步证明，即使在一个工资增长率和市场利率都是内生的封闭经济中，现收现付的养老金计划仍然能够实现帕累托有效配置。这样，现收现付在福利效应上能够进行帕累托改进的可能性就从艾伦的小型开放经济推广到了封闭的经济环境中。但是，法穆拉（Famula）和斯普里曼（Spreemann）接着证明，不论艾伦条件是否存在，只要时间是无限的，现收现付的资金收付制度总是能够实现代际的帕累托效率。
1981年，智利进行了一场养老保险制度改革，将原来实行的现收现付制全面改革为强制储蓄的基金积累制。新参加工作的雇员只能参加基金积累的养老保险制度，原来处于现收现付制的雇员可以在新旧制度之间选择。新制度参加者的养老金资产可以委托给政府许可的私营养老金公司经营，个人承担养老金投资损失的大部分风险，智利养老保险改革引起了世界各国的广泛关注。对此，经济学家描述说：“在过去20年的时间里，一场革命席卷了拉丁美洲。在这场革命中，各个国家力图对公共养老金体系进行彻底的改革。亚洲、东欧的许多国家正在考虑接受其中的一些变化，甚至连美国也在讨论创造一个私人退休金账户作为对社会保障体系的补充。”
与此同时，经济学家对养老保险运营的效率也展开了激烈的讨论。一些专家指出，智利养老保险具有高管理成本、减少投资风险困难、年金体系不完备等方面的特征。贝克·第安和迪拜亚尼·卡（Baker. Dean and Debayani. Kar）在给世界银行的研究报告中指出，智利养老保险在管理成本、监管机构的建立和个人所消耗的时间等方面是美国养老保险运营成本的许多倍，是缺乏借鉴意义的制度。也有一些经济学家完全否定现收现付制存在的必要，积极倡导美国进行以基金积累制为主的养老保险改革。美国哈佛大学教授马丁·弗尔德斯坦（Martin. Feldstein）认为，养老保险会通过两种相反的力量影响个人的储蓄。人们既然可以从公共养老金计划中获得收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累财产的需要，进而产生“资产替代效应”。同时，由于与财富审查有关的社会保障可以增加储蓄，可能诱发人们提前退休。提前退休意味着工作期的缩短和退休期的延长，这反过来又要求人们要有一个比较高的储蓄率，进而产生“退休效应”。个人储蓄的净效应主要取决于这两种效应的对比。如果资产替代效应大于退休效应，个人储蓄就会减少；反之，个人储蓄就会增加。在此分析基础上，弗尔德斯坦认为，基金积累制既有助于解决养老保险基金未来的赤字问题，又可以提高国民的储蓄率，还有助于促进经济增长。
[10]
[9]
[8]
[7]
[6][5]
更有一些专家持相反的意见，
他们认为，基金积累制并没有想象的那么美好，基金积累的养老保险有可能陷入下一次交易
2
所危机的泥潭，从而成为一种呆滞的制度。美国《纽约时报》评论道：“我们不相信，国家退休金制度应当迫使所有有关的人——有经验的人和无经验的人、富人和穷人都承担投资损失的风险。”这些专家认为，投资收益差别的风险和重担应由社会而不应由个人承担
[11]
。
中国政府于1993年开始对城镇企业职工实行“统账结合”的基本养老保险制度改革。“统账结合”的制度是指养老保险的一部分资金实行现收现付（即社会统筹）、一部分资金实行基金积累（即个人账户）的混合管理制度，这是全世界独有的制度。中国养老保险改革初期，就有学者赞同这一制度，也有学者反对这一制度。马丁·弗尔德斯坦认为，中国的这个转型过程是成功的，未来的税赋将会降低，有利于发展富有效率的资本市场，有利于实现国有企业的管理和民营化。同样，以丛树海为代表的一些国内学者也赞同中国进行“统账结合”的养老保险改革。相反，美国布鲁金斯研究院教授亨利·艾伦则认为，中国的国民储蓄率已经超过国内生产总值的1/3，还吸引了大量的外资。如果中国不想保持已经很高的资本积累率，就没有理由在社会保障系统内积累很大一部分资金。基金积累制比现收现付制更多地要求退休人员承担养老金替代率下降的风险。如果养老保险基金投资的政府债券不能按照通货膨胀指数进行相应的调整的话，退休人员的养老金替代率就会降低。判断改革是否成功的主要因素是在经济转型中许多经济和社会目标是否得以改进与完善，养老制度改革的最终目的不是迎合政策设计者的想法。同样，以香港学者莫泰基为代表的一些学者也反对中国进行“统账结合”的养老保险改革失的风险。
在中国进行养老保险改革的同时，西欧福利国家也进行了一系列的改革。但是，这些国家并未改革养老保险资金的收付制度，依然实行原来的现收现付制，用人单位和职工个人的缴费一律用于支付现期退休人员的养老金。养老金给付按照工作（或缴费）每满1年给付1/40本人工资的养老金给付办法，养老金给付按照“哪里缴费，哪里给付”的原则计发，养老保险制度设计简单而富有效率。这些国家的养老保险改革措施主要包括提高获得全额退休金的年龄、提高获得养老金给付的最低缴费年限、降低养老金给付标准等，这些改革措施缓解了养老金支付的压力。
智利自养老保险改革至今，已经有30年的时间。随着制度改革后领取养老金人数的增加，人们惊奇地发现，改革后的养老保险并没有达到预期的效果，一些生活舒适的员工退休后反而陷入了贫困的境地。智利政府预测的结果显示，目前仍然有17%的退休人员由于缺乏满足基本生活的养老金而工作。我国自养老保险改革至今，已经有近20年的时间，制度改革引发的问题引起了专家、学者的广泛关注。一些学者提出，以养老保险的全国统筹来解
3
[15][14]
[13]
[12]
，并提醒政府管理部门，重视个人账户基金投资损
决制度设计的缺陷，也有一些学者对“统账结合”的制度产生了质疑，反对养老保险基金实行全国统筹。
二、我国城镇企业职工基本养老保险运营效率存在的问题
我国现行城镇企业职工实行的“统账结合”的养老保险制度是缺乏运营效率的制度，其具有跨统筹地区转移接续养老保险关系困难、管理成本高、个人账户基金投资收益率低下等方面的缺陷，现行城镇企业职工基本养老保险存在的问题主要有以下几个方面。
1、“统账结合”的制度是养老保险关系转移、接续的主要障碍。由于实行“统账结合”的养老保险制度，劳动者跨统筹地区流动时，可以带走个人账户上积累的资金，却无法带走用人单位的缴费部分，造成劳动者跨统筹地区流动的障碍。尽管国务院于2009年12月发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，以（职工）本人1998年1月1日后各年实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保人缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。但是，由于各地工资水平、缴费金额存在着比较大的差异，依然难以解决劳动者跨统筹地区流动的障碍问题，流动性较强的农民工的养老保险关系的转移、接续，更是成为了难以破解的问题。
2、养老保险个人账户基金的投资收益率比较低。自从实行“统账结合”的养老保险制度以来，个人账户资金一直是一笔“糊涂账”，职工不知道计入个人账户的金额到底是多少元，年收益率是百分之几，基金积累额是多少元。在个人账户资金管理混乱的情况下，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局于1998年联合发布的《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定〉的通知》规定，基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用，任何部门、单位或个人均不得挤占、挪用，也不能用于平衡财政预算。但是，由于个人账户资金长期储存在社会保障财政专户内，个人账户基金的收益率比较低，其收益率仅为同期1年期银行存款利率，低于同期通货膨胀率。个人账户资金收益率过低的问题，已经严重影响到了个人账户养老金的替代率，甚至影响到了企业职工退休后的基本生活。
3、养老金给付办法存在较大的设计缺陷。这主要是因为，退休人员获得的养老金给付是同当地在岗职工上一年度月平均工资相联系的。国务院于2005年12月发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，改变基本养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上一年度在岗职工月平均工资和个人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%的养老金，其计算公式为：基本养老金月标准=（当地在职职工上年度月平均工资+个人指数化月平均
4
缴费工资）/2×缴费年限×1%。这一复杂的制度设计，导致一些企业、个人在在职职工平均工资比较低的地方缴费，到在职职工平均工资比较高的地方领取养老金，即在职工将要退休前将其调动到在职职工平均工资比较高的地方工作，准备退休。一些企业、个人的做法使养老保险关系转入地的社会保险经办机构感到很吃亏，以至于不为转入职工办理养老保险关系的转移、接续手续，一些职工的养老保险处于没有着落的困境。同样，由于这样的制度设计，一些地区的社会保险管理部门发现，存在着农民沾光的嫌疑。例如，某农民在农村参加养老保险8年，到城市参加企业职工养老保险8年，其在城市退休时，就会按照上述计算公式领取较高的退休金。对此，一些省、区设计了复杂的农村养老保险转为企业职工养老保险的衔接公式；一些省、区根本没有出台具体的衔接办法，农民在农村参加养老保险的缴费年限不予承认，这对农民是不公平的。
4、养老金给付公式设计得过于复杂。由于养老金给付公式设计得过于复杂，退休人员不知道自己领取的养老金是如何计算出来的，即使有耐心的工作人员认真讲解，退休人员依然不明白，这样的制度设计消耗了大量的人力、物力资源，制度的管理成本比较高。现实的情况是，城镇企业职工养老金给付办法越修改越复杂。养老金给付办法每修改一次，都需要作废大量的计算机程序，需要开发新的软件，培训管理人员，这是制度设计过于复杂带来的人力、物力消耗。
三、提高城镇企业职工基本养老保险运营效率的构想和可行性分析 （一）提高城镇企业职工基本养老保险运营效率的构想
目前，学术界普遍认为，实行基本养老保险的全国统筹，就可以提高制度的运营效率，就可以解决劳动者跨统筹地区流动的制度障碍问题，笔者认为，这样的做法值得商榷。如果实行基本养老保险的全国统筹，需要将分散在各省、各地区的基本养老保险基金调往中央统一管理，这需要大量的人力和物力消耗，管理成本比较高；也存在着地方政府抵制、不予实施的问题。2008年12月，全国人大法律委员会透漏，国务院对此已经列出了实施的时间表。2009年底，在全国范围内实现基本养老保险基金的省级统筹；2012年，实现基本养老保险基金的全国统筹。[16]尽管政府已经列出了时间表，但是由于各省、各地区的利益难以协调，基本养老保险实现全国统筹的目标近期难以实现。笔者认为，可以借鉴欧盟国家的经验，简化基本养老保险的制度设计，简化养老金给付办法。简化制度设计可以解决基本养老保险关系转移接续的问题，这比实现基本养老保险全国统筹具有设计简单、管理成本低的优势。
1、完善社会统筹基金和个人账户基金管理的构想。其主要包括以下几个方面：（1）劳动者流动，其所在单位向社会统筹基金的缴费不转移。劳动者在哪里缴费，就在哪里领取养
5