集体土地行政案件司法解释之简析
【卷首语】
随着我国工业化、城镇化进程的不断加快，土地的需求量日益扩大，相关权益纠纷也开始大量涌现，尤其以因农村集体土地行政征收引起的争议为突出。为此，最高人民法院制定了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，针对农村集体土地行政案件实务中的不少难题以及其他土地行政争议的法律问题创制了新的法律应用规则，对保护被征收人等土地权利人财产权益有着积极意义。笔者结合征地拆迁业务实际，对该司法解释作一解读，以期对被征收人等相关权利人的维权有所指引。
【正文】
法释〔2011〕20号《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 为正确审理涉及农村集体土地的行政案件，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。
第一条 农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
[实务解读]
土地权利人包括农村集体土地所有者、所有者成员、农村土地承包经营权人、农村集体土地承包经营权受流转人、农村集体土地承租人等等。涉及农村集体土地的行政行为常见有土地征收、土地许可、土地处罚、土地确权等几种类型，同时还包括不作为行政行为。由于当前集体土地征收法律制度的滞后性，城镇近
郊农村集体土地征收补偿安置问题仍然不乐观。不过，在当前国情和法治现状下，权利是争取来的，相关权利人可积极使用法律手段进行维权。
第二条 土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。
[实务解读]
土地（或房屋）登记机关根据生效法律文书作出的权属登记行为是不可诉的行政行为。不过，行政登记改变了法律文书确定的权利义务的，则具有可诉性。我们认为此登记是对司法确认的执行行为，行政执行行为是排除司法审查的。
区分行政执行行为与独立具体行政行为，要看此行政行为是否改变了原具体行政行为确定的权利、义务状态。没有改变地为执行行为，改变了原具体行政行为的是独立地具体行政行为。
实践中，对于政府强拆决定、强拆行为是否是可诉的行政行为存在着争议。笔者认为，行政强拆决定、强拆行为并不是征收补偿决定或对违法建筑作出行政处罚决定的执行行为，因为两种行政行为作出的主体是不同的，政府强拆决定、强拆行为还要经过相关程序，不少行政强拆行为也存在着对人身、财产的侵害，故政府作出地强拆决定、强拆行为是独立地具体行政行为，是可诉的。
第三条 村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。
[实务解读]
行政诉讼理论有一种观点，称之谓“破壳原理”。即只要组织机构存在，组织机构内部成员不能对侵害组织机构地具体行政行为提起诉讼；组织机构不存在或者不积极履行相应职责的，组织机构内部成员才能提起行政诉讼。
长期以来，对于农村集体组织成员能否对侵害农村集体组织的行政行为提起诉讼这一问题，一直存在争议。而现实中农村集体土地纠纷较多，特别是地方政府对农村集体土地征收、租赁使用等，不少村干部不愿意提起诉讼，农村自治管理运行不力，甚至村民组织的公章掌握在基层政府手中，导致农民权益受到侵害后得不到有效救济的情况较为典型。故有必要赋予具有一定代表性的农村集体成员提起诉讼的权利，以维护其合法权益。
第四条 土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。
[实务解读]
本条规定使用了“土地使用权人、实际使用人”的主体概念，根据《物权法》有关规定，土地使用权人是指依法登记的土地使用者，实际使用人则应指未经依法登记的土地使用者。
目前争议较多是对农村集体土地的承租人是否为实际使用人，有无主体资格对涉及其租赁使用土地上的行政行为提起诉讼。有的观点认为，土地承租人既不是土地使用权人，也不是实际使用人，如遇到政府征收等行政行为，只能通过租赁民事法律关系来解决。
笔者认为，对农村土地承租并建设厂房进行生产经营的情况是较多见的，其通过租赁方式取得了土地使用的权利，至少应是实际使用人。政府征收影响其生产经营，根据《物权法》、《土地管理法》、《合同法》之规定，征收致其损失应当得到填补，所以，土地承租人有权以自己的名义提起行政诉讼。
第五条 土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。
[实务解读]
《土地储备管理办法》规定，土地储备机构隶属于国土资源管理部门，故其不具备行政主体资格。
第六条 土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。
[实务解读]
《行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。从此文义上理解，行政复议前置的土地行政案件范围非常大，本条对此作出了限缩性解释，只将土地确权案件作为行政复议前置的案件。
既然规定了土地确权案件复议前置，行政复议机关应当对土地确权的合法性进行实体审查，对于复议机关没有进行实体审查，而作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，申请人应对复议机关作为被告提起诉讼。
《行政诉讼法》第二十五条：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。该规则往往致行政复议机关作出维持决定，故此，笔者认为行政诉讼法应对此做必要修订，以改变目前行政复议机关“不作为”的现状。
第七条 土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
[实务解读]
本条进一步明确了除土地确权案件外，当事人可选择行政复议或行政诉讼。 第八条 土地权属登记（包括土地权属证书）在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，利害关系人对该登记行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
[实务解读]
土地权属登记在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，但并未对此土地权属登记具体行政行为进行合法性审查，却影响了案件的裁判，本条规定了可以对登记行政行为提起诉讼。
笔者认为，本规定具有重要的法律意义，它创制了一个重要的法律适用规则，就是可以对生效裁判中涉及到的具体行政行为提起诉讼。此对于土地、房屋的征收维权具有重要意义，运用此规则可能会形成打击征收拆迁违法行政行为的组合拳。
第九条 涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。
[实务解读]