关于认真对待利益——利益的行政法意义(4)

　　(一)行政法的多元价值基础凸现利益的重要性
　　行政法律制度追求的价值不是单一而是多元的。从最根本的层面讲,它既要保证行政主体正常行政,追求“公益”;同时要保证行政相对人在行政过程中不会受到非法侵害,保护合法“私益”。也就是说,行政法追求一种公共利益与私人利益的平衡状态。然而,长期以来,人们在描述行政法的价值基础时,往往习惯于借助权利与权力这对概念,即行政法追求的是权利不受侵犯与权力正常行使间的平衡。两种说法看起来差别不大,但其法律意义却有天壤之别。
　　首先,严格意义上的权利是不容平衡或妥协的。因为严格意义上的权利在常态下是权力行使的界碑,任何权力都不得对其侵犯;在非常态下,权利对权力意味着一种责任,政府必须应权利受侵害人的请求对其予以救济。如果一个国家的公法中不存在这样一些具有神圣性的权利,权力可以对任何权利进行权衡以决定是否对其进行保护与救济,那么这个国家何谈法治、宪政?
　　其次,即便是在这个权利概念泛化、庸俗化,大量的新生利益戴着权利的面具在各国公法中出场并大行其道的时代,还是有许多新生的经济、社会和文化利益要求很难被划入权利范畴。一个国家如果将这些利益要求界定为权利,政府必将不堪重负,难以维持其基本职能。因此,权利概念既不适宜也不可能取代利益在行政法中的地位,行政法只能追求公共利益与私人利益的平衡。经过长期积累,行政法发展出一系列原则与技术来解决这一问题,如公共利益优先原则、比例原则等。一个国家的行政法若要正常发展,保证其价值实现,就必须正视和重视利益在行政法中的基础地位。
　　基于此,笔者建议应改变当前我国行政法中利益法律地位不明确的状况:
　　首先,以正面肯定方式界定利益的行政法地位。即肯定利益在行政法中的特殊法律地位并针对现实情况,将迫切需要法律保护的利益写入立法。
　　其次,以限制否定方式界定。即应当严格三个区别:一是在立法和理论上强调权利与利益的区别;二是结合市场经济条件下利益分化重组的新情况,对公共利益与私人利益进行区别;三是对法律保护和不应保护的利益加以区别,如在立法上对反射性利益进行界定并明确其不受法律救济。当然,要严格界定利益的行政法地位,涉及许多具体的立法技术问题,这在本文有限的篇幅内是难以探讨的。 　　(二)行政法以合理的利益作为基础能促使其功能实现。
　　现代行政法调整广泛、多样、复杂且不断形成着的社会生活,并积极主动地介入社会、经济、文化、教育、交通等关系人民生活的领域,满足人民与社会的需求。各种行政法律关系既涉及公民的财产权、人身权,也包括公民的政治权利、受教育权、劳动权、经济和社会权利,另外还有与权利密切相关的各种利益,如要求环境保护的利益、知情权、隐私权、及特定社会团体(如妇女或残废人团体、消费者团体、竞争者)的利益等。行政法要实现其功能,就必需面对这些源于社会生活并构成现代社会生活重要内容的利益。作者以行政诉讼法为例,说明确立利益的行政法基础地位对行政诉讼法功能实现的促进。 
　　1989年颁布的《行政诉讼法》为我国的司法救济制度带来了新的理念,也标志着我国对国家权力的制约走上了法治化的道路。
　　但以今天的眼光看,现行行政诉讼制度存在诸多不尽如人意之处,已远远不能适应我国发展现状对它的要求。例如,在原告资格问题上,《行政诉讼法》开宗明义指出保护公民的“合法权益”不受侵犯,但在具体条款中则只涉及对公民、法人或其他组织人身权和财产权加以保护。当然在司法实践的过程中法官们也将公民的合法权益保护扩大到教育权。但第11条中严格限定只保护权利体系中核心的人身权与财产权,与第2条所指的“合法权益”是否是等同概念,目前没有权威解释。
　　另外应该注意的是,《行政诉讼法》对第三人的界定用的是“与具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或其他组织,而司法解释则用“与具体行政行为有法律上利害关系”确定原告资格。对不同性质的当事人用同一个命题进行界定,极易造成对不同当事人不同权利保障的混淆。行政法学理和《行政诉讼法》及司法解释都未对有“法律上利害关系”进行细致的解释。“法律上的利害关系”成为一个可以意会不能言传的范畴,而非独立的、具有确定性的概念。“利害关系”在公法与私法上有不同的内涵。“在典型的私法关系中,权利者和义务者有互相反对的利害关系,因而其权利义务为完全相反观念,权利者被视为具有专为自己的利益而加义务者的意思以拘束权力者”,而在公法关系中,“团体与其构成分子具有共通的利害关系。国家的利益毕竟亦是国民的利益,同时使各国民个人享有正当的利益,亦因其与国家的利益相适应之故”。①就行政法领域而言,行政行为的各方当事人与行政行为的“利害关系”也有不同的内涵。如交通违章行政处罚中的加害者与被处罚者与行政行为的利害关系的内涵是不同的。因此,对这样的一个范畴还需要进行进一步的界定,需要用更基本的词项来构筑命题。只有这样,才能避免在司法实务中出现原告资格不易确定及第三人权利不受保障的尴尬局面。