关于认真对待利益——利益的行政法意义(5)

　　笔者认为,行政诉讼功能实现有赖于起诉资格的扩展,而扩展的一种方式就是拓宽法律权利观念,使其既包括人身权、财产权等权利,也包括制定法中所保护的利益。制定法中所保护的利益不仅指法条中明确赋权的情况,也包括根据法律的目的和精神应该保护的利益。至于行政立法如何划分法律保护利益的范围则需要一定的立法技术。如我们可以批判性地借鉴美国行政法理对个人利益的三种分类:实质利益;意识形态利益;法律实施的利益。个人的实质利益是与其经济保障或身体健康有关的利益。意识形态的利益是个人维系其道德或宗教原则的利益。而法律实施的利益是一个国家对公民对法律得到正当遵循的普通关怀。①立法者可根据我国的现状将法律保护的利益标准限定在对个人实质利益的保障方面。这与司法解释所规定的“有法律上利害关系”的所指范围是基本相同的,但以利益作为基点对起诉资格进行界定却更科学、更合理。因为从逻辑上看,起诉资格所针对的是自然人、法人或其他组织这些对象,以这些对象的个人实质利益为判断标准来确定起诉资格符合逻辑的推导原则。
　　从学理上讲,个人的实质利益并非是主观的、无限扩展的,在此需要强调制定法的依据作用。国家在立法时根据特定的行政管理情况,限定受法律保护的利益,并确定一些基本原则,遵循特定规则权衡公共利益与个人利益的份量,以便在利益发生重迭或冲突情况下,决定哪些利益让位。这样既防止利益的无限扩展,也使我国的权利保障制度更符合现实需求。从实际效用上讲,制定法上的利益不仅包括人身权、财产权,而且包括国家根据经济、政治、社会的需要而赋予公民的其他利益。这些利益由于有法律保障,有利于限制行政权力的滥用。确定利益在行政诉讼法中地位,起诉资格也就可用更基本的词项将其范围确定,如“凡个人法定利益受有关行政行为影响的人,均有起诉资格”;并辅助用行政行为类型、受保护的权利或利益类型的规定等共同建构起诉资格制度。在处理具体案件时,可赋予法院根据个案对利益的受侵害程度进行裁量的权力,避免司法资源被滥用。
　　(三)现实压力促使我国必须正视利益问题
　　首先,社会的进步、发展,尤其是社会主义市场经济的建设促进了利益的多样化和复杂化:政府职能从传统的管理职能向服务职能的拓展,衍生了众多新生的利益,同时也引发了与旧有制度的矛盾与冲突;市场经济改革引发了许多社会问题,财富分配不均、失业率的增加、环境恶化等,促使公民从自身需要出发向政府提出更多的利益保障的呼声;提高社会生活水平成为政府义不容辞的责任。与此不相适应的是,众多与人民生活休戚相关的新生利益要求在法律中的地位依然十分暧昧。这些都迫切要求传统模式回应保护新型的个人利益要求。现实矛盾迫使行政法律体系对利益问题进行慎重思考,确立利益——权利的划分标准,扩大权利范围,以公民的利益保障作为基础来构筑行政法制。 
　　其次,我国于2001年签订了加入世界贸易组织的议定书,承诺在五年内改进国内的行政法制度,使我国的行政管理与法律制度达到国际标准。目前行政法制狭窄的权利观与无个人利益的法定地位显然与世贸条例的要求相去甚远。如,GATS(服务贸易总协定)第6条要求每个成员保持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的裁判庭程序,根据受影响的服务提供人的请求对影响服务贸易的行政决定迅速审查。WTO规则以及我国加入议定书都充分重视对当事人各种相关权利与利益的保护,各成员国只有做到事实上的对当事人客观和公正保护,才能满足世贸组织对成员资格取得的基本要求。贸易组织是一个集立法、司法与执行于一体的组织,不同于以往的弱国际组织,它的争端解决机制、贸易政策审查机制保证成员对世贸组织协议的执行,并可授权其成立对未执行协议的成员进行制裁或依仲裁结果进行报复。这些权力都高于成员的主权。①如货物贸易协定对司法审查的规定基本同于GATS,但货物贸易协定规定了对成员国行政救济体制的国际审查和监督。协定规定,如果收到要求,实施这种程序的缔约国应当向全体缔约国提供有关这种程序的详尽资料,以便全体缔约国对该种程序是否符合规定做出判断。我国能否建立以保障自然人、法人或其他组织的利益为基础的行政法制,将成为世贸组织衡量我国法律制度是否达到承诺的重要标准。而且,从操作层面上看,由于补贴与反补贴措施协定第5条以及服务贸易总协定第6条等世贸条款并未对“利益”的范围、程度作进一步的说明,如果我国行政法理也未有清楚的规定,将对行政实务留下一个难题,可能威胁行政过程并使之瘫痪。